III SA/Po 121/18

Dnia 29 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Sp. X w W. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ orzeczeniem z dnia [...] lutego 2018 r. nie uwzględniła protestu Sp. X w W., zwanej dalej skarżącym bądź wnioskodawcą, od oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu [...] pt. "[...]" dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W odpowiedzi na złożony Wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]" Skarżący otrzymał Pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego UMWW z dnia [...] października 2017 r. dotyczące korekty formalnej wniosku, w którym wskazano na konieczność dostarczenia dokumentu poświadczającego zabezpieczenie środków na realizację inwestycji w celu potwierdzenia zabezpieczenia wkładu własnego oraz kosztów niekwalifikowanych projektu, bowiem załączony uprzednio (sprawozdanie finansowe spółki), nie stanowi zabezpieczenia wymaganego w ramach konkursu. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2017 r. Wnioskodawca przedstawił skorygowany załącznik – Oświadczenie o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji wraz z kopią dokumentów poświadczających zabezpieczenie środków na realizację inwestycji w celu potwierdzenia zabezpieczenia wkładu własnego oraz kosztów niekwalifikowalnych projektu: zaświadczenia z Banku [...], wyciągu bankowego, oświadczenia Skarżącego oraz zaświadczenie o stanie środków. Wyjaśnił, że dzienne salda przekazywane są do wewnętrznego banku [...], w którym saldo na dzień [...] listopada 2017 r. wynosiło [...] PLN. Przedstawione wcześniej sprawozdanie finansowe, potwierdzające stabilną sytuacje finansową Skarżącego wraz z innymi dokumentami stanowi inną wiarygodną formę zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowanych. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego UMWW poinformował skarżącą, iż rozpatrywany wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 17 - "Skarżący zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". W uzasadnieniu negatywnej oceny Kryterium, Departament Wdrażania Programu Regionalnego UMWW wskazał, że załączone przez Wnioskodawcę dokumenty nie stanowią zabezpieczenia środków finansowych wymaganych zgodnie z Regulaminem konkursu. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł protest zarzucając naruszenie kryterium nr 17 poprzez błędną wykładnię sformułowanego za pomocą alternatywy dwuelementowego wyboru "zagwarantowania zabezpieczenia środków "albo" [którego emanacją jest znak "/"] wykazania źródeł finansowania projektu" i niewłaściwe jego zastosowanie. Nadto w ocenie Wnioskodawcy doszło do naruszenia pkt VIII lit. A ppkt 6 Regulaminu stanowiącego, że zabezpieczeniem środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych może być m.in. inna wiarygodna forma zabezpieczenia środków poprzez brak uzasadnienia, które byłoby podstawą do uznania przedstawionych dokumentów dotyczących zabezpieczenia za niewiarygodne. Komisja Odwoławcza w dniu [...] lutego 2018 roku orzekła o nieuwzględnieniu protestu stwierdzając brak wskazania zabezpieczenia środków na wkład własny beneficjenta, ponieważ kryterium wskazujące na możliwość wskazania innych wiarygodnych form zabezpieczenia środków powinno być rozumiane szeroko jako posiadające także jasno określone przeznaczenie. Za taki dokument nie może być uznany sam wniosek i jego zapisy. ani złożone przez skarżącego dokumenty, ponieważ nie wskazano na nich prawidłowego celu zabezpieczenia oraz terminu obowiązywania zabezpieczenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo i zasądzenie kosztów. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez: a) nieprecyzyjne i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów (kryterium nr 17) poprzez sformułowanie go za pomocą alternatywy, a zatem dwuelementowego wyboru [której emanacją jest znak ,,/"] co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie załączył dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego oraz całości wydatków niekwalifikowalnych projektu, pomimo przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów w postaci oświadczeń i sprawozdania finansowego Spółki za okres 12 miesięcy, zakończony 31 grudnia 2016 r., a każdy z tych dokumentów może stanowić "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia"; b) wymaganie osobnego dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, podczas gdy z dokumentacji konkursowej jej zapisu "inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków" nie wynika taki wymóg 2) art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej poprzez sformułowanie Regulaminu w pkt IV lit. F ppkt 4 oraz 9 dotyczącym Oceny formalnej wniosku w sposób naruszający zasadę ograniczonego formalizmu w procesie oceny kryterium formalnych, tj. kryterium formalnego nr 17, co stanowi w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny oraz rozwinięto argumentację pierwszego z zarzutów, odnosząc się m.in. do "Międzyinstytucjonalnego przewodnika redakcyjnego" opublikowanego przez Urząd Publikacji Unii Europejskiej w kontekście analizy ukośnika jako symbolu alternatywy rozłącznej. Dokonując analizy formy zabezpieczenia środków w odniesieniu do załącznika nr 1 do regulaminu Kryterium nr 17 w rubryce nr 3 należy dojść do przekonania, że brak w zakresie tego dokumentu omówienia szczegółowych cech przewiduje katalog otwarty typów dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1460, zwanej dalej ustawą wdrożeniową) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl dyspozycji art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone o pewne, uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu zatwierdzonych przez komitet monitorujący zgodny z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1) W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1), który określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7) W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem pkt 4. Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu przez właściwą weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji czy jej niespójność skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem i w sposób odpowiadający wskazanym wyżej standardom. Ocena Sądu, jak stwierdzono wcześniej, sprowadza się do zbadania zgodności postępowania z przepisami prawa wspólnotowego, ustawy wdrożeniowej, ale także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego w tym z Regulaminem konkursu. Kwestionowany sposób oceny dotyczy kryterium nr 17 "Skarżący zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". Jak wynika ze stanowiących załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu Nr [...] "Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1", jest to jedynie "Nazwa kryterium", obok której w tabeli znajduje się również "Opis znaczenia kryterium (np. informacja o tym, czy spełnienie danego kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania, czy spełnienie danego kryterium jest stopniowalne, jaką wagę w ostatecznej ocenie ma ocena danego kryterium)" oraz "Definicja (tj. przede wszystkim zasady jego oceny)". W zakresie opisu znaczenia kryterium 17 wskazano, że jest to kryterium obligatoryjne, którego niespełnienie skutkuje negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem, a nadto, że istnieje możliwość jednorazowej korekty. Samo kryterium zdefiniowano natomiast w następujący sposób: "W przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m.in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje Skarżący. Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz wydatków kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych, a kwotą dofinansowania. Typy dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków na realizację projektu są określone w dokumentacji konkursowej". W tym zakresie należy przyznać rację organowi, który słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, że znaczenie ukośnika przypisywane przez Skarżącą jest oderwane od sensu i kontekstu konkretnego stanu faktycznego oraz kryterium, które należy odczytywać łącznie z definicją. W Rozdziale VIII A pkt. 6 Regulaminu wskazano natomiast dokładnie, że "Wnioskodawca zobowiązany jest posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem wymienionych wyżej środków może być uchwała budżetowa lub/i WPF (w przypadku Jednostek Samorządu Terytorialnego), umowa kredytowa, promesa kredytowa, lokata bankowa z jasno określonym przeznaczeniem lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków. Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy. W przypadku utraty ważności/wygaśnięcia zabezpieczenia, na etapie podpisania umowy Wnioskodawca zobowiązany będzie do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia na realizację projektu (na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych). Dokument będzie podlegał ponownej weryfikacji". Zasadnie zatem organ podkreślił w odpowiedzi na skargę, że kwota widniejąca w promesie albo innym, równorzędnym dokumencie musi odpowiadać wartości wkładu własnego z wniosku o dofinansowanie, a samo jednostronne oświadczenie wnioskodawcy, nawet gdyby na dzień jego złożenia posiadał środki w wymaganej wysokości – nie spełnia wymogu ważności w momencie aplikowania o wsparcie i podpisywania umowy. Wobec potencjalnie dobrej kondycji finansowej Spółka mogła stworzyć lokatę bankową z jasno określoną kwotą, celem i datą obowiązywania wkładu własnego na lokacie oraz samej lokaty bądź w inny sposób zabezpieczyć środki ze wskazaniem celu i terminu obowiązywania zabezpieczenia. W przedłożonych przez Skarżącą oświadczeniach nie wskazano prawidłowego celu zabezpieczenia oraz terminu jego obowiązywania. Tym samym środki zgromadzone na rachunkach bankowych mogą być wydatkowane przez Wnioskodawcę na dowolny cel i w dowolnym czasie. Potwierdza to również zaświadczenie banku z dnia [...].11.2017, zgodnie z którym po wykonaniu dyspozycji stan środków wynosił [...] zł. Organ nie jest obligowany do weryfikacji środków przedkładanych przez wnioskodawcę, bowiem konsolidacja sald jest odpowiedzią na potrzeby stron, których charakter działalności powoduje konieczność korzystania z dużej liczby rachunków oraz w których zarządzanie środkami pieniężnymi jest złożonym procesem. W niniejszej sprawie Skarżąca została wezwana do dokonania korekty poprzez złożenie dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, zgodnie z pkt IV lit. F ppkt 4 oraz 9 Regulaminu. Skarżąca kontaktowała się w sprawie związanej z zabezpieczeniem finansowym. Wbrew jednak wezwaniu, Skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła, przeinaczając znaczenie przedłożonych dokumentów, tzn. z formy zabezpieczenia na wskazanie źródła finansowania. Zgodnie z ww. punktami Regulaminu, których naruszenie również zarzuca Skarżąca – w przypadku wystąpienia braków lub błędów formalnych (m.in. dotyczących kompletności wniosku) Departament Wdrażania Programu wzywa Wnioskodawcę do poprawy wniosku i/lub uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej w wyznaczonym terminie (dot. kryteriów formalnych, w przypadku których istnieje możliwość jednorazowej korekty). Nadto dopuszczalne jest jednokrotne dokonanie uzupełnień i/lub poprawy. Sąd nie stwierdził w tym zakresie naruszenia treści art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Należy również podkreślić, że jak wynika z orzecznictwa, skoro Skarżąca miała dostęp do informacji jakie dokumenty są wymagane, jak przebiega tryb ich uzupełnienia oraz znała sankcję za brak lub wadliwe uzupełnienie wniosku, to mogła ocenić skutki jakie niesie złożenie niekompletnego wniosku o dofinansowanie. Uczestnictwo w konkursie o dofinansowanie jest dobrowolne. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Skarżący przystępując do konkursu powinien znać jego zasady, gdyż były one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy postępowania nie zostały naruszone w niniejszej sprawie, gdyż Instytucja Zarządzająca przeprowadziła ocenę wniosku o dofinansowanie zgodnie z Regulaminem Konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniła wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.