III SA/Po 122/18

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Marek Sachajko WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] maja 2014 r. o przyznaniu A. Z. płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, w kwocie 51 670,10 zł, w tym z tytułu wariantu 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych w wysokości 8 000 zł (pkt 3.2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu 7 maja 2013 r., zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej "rozporządzenie", strona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wystąpiła o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Strona zadeklarowała m. in. realizację: - pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - uprawy rolnicze na powierzchni 49,61 ha; do płatności zadeklarowano działki rolne oznaczone A, B, C, D, E, F, G, H, I, J; - pakietu 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na pow. 2,02 ha; do płatności zadeklarowano działkę rolną oznaczoną J; - pakietu 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na pow. 29,64 ha; do płatności zadeklarowano działki rolne oznaczone A, B, D, F, I. Producent zadeklarował do płatności działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w woj. [...] w gminie [...] w obrębie [...]. W ocenie organu pierwszej instancji deklaracja realizacji wariantu 6.2 na działce A w 2013 r. jest niezgodna z § 6 rozporządzenia, który w ramach pakietu 6 nie zezwala na zamianę wariantów. Z tego względu odmówiono przyznania płatności w ramach wariantu 6.2 do działki rolnej A. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że w 2013 r. w myśl § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia skorzystała z prawa do jednorazowego dodania w drugim roku realizacji programu wariantu w ramach pakietu 6, wprowadzając nowy wariant 6.2 na działkach B, D i F i na spornej działce A, która przez przeniesienie w trybie § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia zobowiązania wariantu 6.1 na działkę J została zwolniona z tego zobowiązania. Zmiany miejsca uprawy prosa w ramach wariantu 6.1 (z działki A na działkę J) i dodanie nowego wariantu 6.2 do działki A nie nastąpiły jednocześnie. Zmiany te są zatem odrębnymi czynnościami, dokonanymi w oparciu o inne punkty § 6 rozporządzenia. Wprowadzając do dotychczasowego zobowiązania nowy wariant 6.2 nie zaprzestano kontynuacji dotychczasowego wariantu 6.1, dla którego wcześniej wyznaczono nowy obszar na działce J o pow. 2,02 ha, a na wolnej działce A wprowadzono nowy wariant 6.2. Nie było więc w ogóle zamiany wariantów z 6.1 na 6.2 na działce A. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 6 obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, tzn. obszar kwalifikujący się do przyznania płatności w ramach danego wariantu pakietu 6, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa. Wobec tego, zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie pakietu 6 objęty jest obszar gruntów rolnych, położonych na działkach, na których realizowany był wariant pakietu 6 w pierwszym roku realizacji tego zobowiązania. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 6 może być więc realizowane na obszarach położonych na działkach ew. zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Poziom zobowiązania w zakresie pakietu 6 ustalany jest i weryfikowany pod względem możliwości dokonywania corocznych zmian, jednak płatność może być przyznana tylko i wyłącznie do działek rolnych położonych na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Zmiana zobowiązania w zakresie pakietu 6 w przypadku strony weryfikowana była w stosunku do roku 2012, w którym podjęto zobowiązanie. Zgodnie z § 6 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Wskazany powyżej przepis określa, iż zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w przypadku realizacji pakietu 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie może polegać na: - jednorazowym dodaniu w drugim albo w trzecim roku realizacji tego zobowiązania poszczególnych wariantów tego pakietu (§ 6 ust. 1 pkt 3), - zmianie miejsca uprawy roślin lub zmianie uprawianej rośliny w ramach: wariantu pierwszego, drugiego lub trzeciego tego pakietu, jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i bez względu na zmianę wielkości obszaru, na którym to zobowiązanie jest realizowane (§ 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia dopuszcza się w ramach danego wariantu pakietu 6 zmianę powierzchni podjętego zobowiązania pod warunkiem zmiany miejsca uprawy roślin lub zmiany uprawianej rośliny, ale tylko w ramach tego samego wariantu. Oznacza to, że w kolejnym roku rolnik może zmniejszyć/zwiększyć powierzchnię realizacji poszczególnego wariantu pakietu 6, pod warunkiem, że to zmniejszenie/zwiększenie jest wynikiem zmiany miejsca uprawy lub zmiany uprawianej rośliny (rolnik ma możliwość dokonania zmiany w zakresie jednej z wymienionych opcji: zmiana miejsca uprawy lub zmiana uprawianej rośliny lub zmiana miejsca uprawy i zmiana uprawianej rośliny) w ramach danego wariantu i zmienione zobowiązanie może być jedynie realizowane na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności. Zmiana miejsca uprawy rośliny w ramach danego wariantu pakietu 6 zachodzi, gdy przynajmniej na części obszaru przestaje być uprawiana roślina dotychczas uprawiana, a w zamian w innym miejscu położonym na obszarze gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, na którym w poprzednim roku realizacji danego wariantu ta roślina nie była uprawiana, rolnik rozpoczyna jej uprawę. Istotą zmiany miejsca uprawy rośliny jest zaprzestanie jej uprawy w jednym miejscu i rozpoczęcie jej uprawy w innym miejscu. Obie przesłanki muszą być spełnione, gdyż "zastąpienie czegoś czymś" jest istotą pojęcia "zmiana". Zmiana zobowiązania w zakresie wariantów pakietu 6 przez zmianę uprawianej rośliny lub zmianę miejsca uprawy roślin lub zmianę realizowanego/realizowanych wariantów w ramach pakietu 6, wyznacza nowy poziom zobowiązania. Powyższe oznacza, że jeżeli rolnik w roku 2013 zmienia swoje zobowiązanie w zakresie wariantu 6.1 przez zmianę uprawianej rośliny lub zmianę miejsca uprawy roślin to działki ew., na których w latach poprzednich zlokalizowane były działki rolne mogą być przedmiotem wymiany i zobowiązanie uznaje się za zachowane, jeśli rolnik nadal będzie realizował zobowiązanie na pow. nie mniejszej niż 0,30 ha w odniesieniu do gruntów rolniczych i 0,15 ha w odniesieniu do upraw warzywnych w przypadku wariantu 6.1 na działkach rolnych zlokalizowanych na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Rolnik może dodatkowo jednorazowo zwiększyć w drugim albo trzecim roku realizacji zobowiązania obszar gruntów, na których zobowiązanie w ramach pakietu 6 jest realizowane (§ 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) lub jednorazowo dodać w drugim albo trzecim roku realizacji zobowiązania poszczególne warianty pakietu 6 (§ 6 ust. 1 pkt 3). Strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r. Wówczas organ pierwszej instancji z 4 kwietnia 2013 r. przyznał jej płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantu 6.1 do powierzchni 19,64 ha (działka rolna A położona na działce ew. [...]). W 2013 r. strona zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia, składając wniosek o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowała kontynuację realizacji wariantu 6.1 na działce rolnej J o pow. 2,02 ha położonej na działce ew. [...]. Jednocześnie w oparciu o § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zadeklarowała realizację wariantu 6.2 na działkach rolnych A, B, C, D, F położonych na działce ew. [...]. Zmiana miejsca uprawy rośliny w ramach danego wariantu pakietu 6 zachodzi w sytuacji, gdy przynajmniej na części obszaru przestaje być uprawiana roślina dotychczas uprawiana, a w zamian w innym miejscu położonym na obszarze gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, na którym w poprzednim roku realizacji danego wariantu ta roślina nie była uprawiana, rolnik rozpoczyna jej uprawę. Mając powyższe na względzie strona prawidłowo dokonała w 2013 r. zmiany miejsca uprawy rośliny w ramach wariantu 6.1, tj. z działki rolnej A (2012 r.) na działkę rolną J (2013 r.) i zobowiązanie w ramach wariantu 6.1 zostało dochowane. Ponadto strona w 2013 r. skorzystała z jednorazowego dodania w drugim roku realizacji programu nowego wariantu pakietu 6 tj., wariantu 6.2. Wariant 6.2 został jednak zadeklarowany na działkach rolnych B, C, D, F i działce rolnej A, na której w roku ubiegłym realizowano wariant 6.1 (ta sama roślina, ta sama powierzchnia, to samo miejsce uprawy). Deklaracja realizacji wariantu 6.2 na działce rolnej A w 2013 r. jest niezgodna z § 6 rozporządzenia, gdyż w przypadku przedmiotowej działki dokonano zamiany wariantów w ramach pakietu 6 z wariantu 6.1 realizowanego w 2012 r. na wariant 6.2 realizowany w 2013 r. Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają zamiany wariantów w ramach pakietu 6. W związku z powyższym płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 6.2 dla działki rolnej A nie mogła zostać przyznana. W skardze na decyzję organu odwoławczego strona powtórzyła argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu konkludując, że nie kwestionuje, że § 6 rozporządzenia nie dopuszcza zamiany wariantów w ramach pakietu 6, ale w sprawie w ogóle nie było zamiany wariantów, gdyż najpierw przeniesiono wariant 6.1 na działkę J, a następnie na zwolnionej działce dodano wariant 6.2. Skarżący wniósł o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanej pow. 29,64 ha w ramach wariantu 6.2 w wysokości 23 712 zł oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z 25 listopada 2015 r. Sąd oddalił skargę. Od wyroku tego skarżący wniósł skargę kasacyjną. Przy piśmie z 29 listopada 2017 r. (k. 84-87) skarżący przedłożył stanowisko Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z 30 grudnia 2015 r. potwierdzające stanowisko skarżącego. Jednocześnie skarżący załączył (k. 88-91) kopię decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2017 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, w tym za wariant 6.2 w wysokości 23 712 zł, czyli zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie spełnił wymogów wynikających z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", nie można bowiem uznać za wystarczające ograniczenie się przez ten Sąd jedynie do przytoczenia tego, co ustalił organ i powtórzenia jego argumentacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się do przytoczenia treści przepisów i powtórzenia konkluzji organu o braku możliwości zmiany wariantów w ramach pakietu 6, a w konsekwencji - braku podstaw do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 6.2. do działki rolnej A na 2013 r. W uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono, jaki stan faktyczny uznano za podstawę oceny prawnej, a w szczególności - czy doszło do zmiany miejsca uprawy, zmiany wariantu czy dodania nowej uprawy. Sąd nie odniósł się do zawartych w skardze argumentów i kwestionowanego w skardze naruszenia prawa materialnego (błędna interpretacja przepisów rozporządzenia). Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, które konkretnie normy wynikające z tych przepisów skutkowały zmniejszeniem płatności do działki A. Nie ma też w treści uzasadnienia wyroku uzasadnienia prawnego przez wskazanie przyczyn, z powodu których uznał on argumenty organu za zasługujące na uwzględnienie, natomiast argumenty skarżącego za nietrafne. W ogóle nie odniósł się Sąd do argumentacji skarżącego, że dokonał on dopuszczalnej w świetle przywoływanych przepisów zmiany miejsca realizacji wariantu 6.1 z działki A na działkę J i dokonał dopuszczalnego dodania pakietu 6.2 na działkach A, B, C, D i E w drugim roku realizacji programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na: - (pkt 3) - jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania poszczególnych wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, czyli pakietu 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie; - (pkt 5 lit. a) - zmianie miejsca uprawy roślin lub zmianie uprawianej rośliny w ramach wariantu pierwszego, drugiego lub trzeciego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 (czyli pakietu 6), jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i bez względu na zmianę wielkości obszaru, na którym to zobowiązanie jest realizowane. W sprawie niesporna jest dopuszczalność zmiany - na podstawie § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia - miejsca uprawy rośliny w ramach wariantu pierwszego pakietu 6 - z działki A w 2012 r. na działkę J w roku 2013. Sąd podziela to stanowisko. Sporna między stronami jest natomiast dopuszczalność dodatkowego (poza powyższą zmianą dokonaną na podstawie na podstawie § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia), jednorazowego dodania - na podstawie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (tu: w 2013 r.) poszczególnych wariantów pakietu 6 (tu: pakietu 6.2). Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego powyższą czynność dokonaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (po dokonaniu czynności na podstawie § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia) utożsamił ze zmianą wariantu na działce A (z 6.1 na 6.2). Przytoczenie treści przepisów rozporządzenia nie spełnia wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. stanowiącym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu argumentów, że strona dokonała dopuszczalnej w świetle przywoływanych przepisów zmiany miejsca realizacji wariantu 6.1 z działki A na działkę J i jednocześnie w drugim roku realizacji programu dokonała dopuszczalnego dodania pakietu 6.2 m. in. na działce A. Innymi słowy, organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego i na podstawie jakich przepisów uznał dokonane przez skarżącego czynności za niedopuszczalną zmianę wariantu z 6.1 na 6.2 na działce A w 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, które konkretnie przepisy skutkowały zmniejszeniem płatności do działki A. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnego stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy odniesie się także do wydania decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2017 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, w tym za wariant 6.2 w wysokości 23 712 zł, czyli zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem. W tym stanie rzeczy obecnie przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego (błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia). Wobec tego Sąd orzekł, jak w I. sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), na które składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.