III SA/Po 1236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 5945 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, dalej: u.p.t.z.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...]. Stosownie do § 3 uchwały ustalono jednostkową stawkę opłaty w wys. [...] zł za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym. Prokurator Regionalny w [...] pismem z [...] lipca 2021 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 16 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Jednocześnie Prokurator wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w świetle art. 16 ust. 4 u.p.z.t. obowiązkiem gminy jest wykazanie, że podjęła uchwałę z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Lakoniczna treść uzasadnienia uchwały nie wyjaśnia natomiast ani nawet nie przedstawia motywów, jakimi kierowała się Rada przy podejmowaniu uchwały o przyjęciu jednolitej stawki opłaty. Treść zaskarżonej uchwały (ani jej uzasadnienia) nie pozwala na weryfikację przesłanek, którymi kierowała się Rada uchwalając jednakową stawkę opłaty. Zdaniem Prokuratora nie sposób ustalić, jakie okoliczności zdecydowały o przyjęciu jednolitej stawki opłaty, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem uchwały, a także czy uchwała ta zapewni traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Kwestii tej nie rozstrzyga również protokół nr [...] z XLVII sesji Rady Gminy z [...] kwietnia 2014 r., na której procedowano projekt przedmiotowej uchwały. Z opisu przebiegu sesji (pkt Ad. 13 i 14 protokołu) nie wynika, by przed podjęciem zaskarżonej uchwały prowadzono jakąkolwiek dyskusję w kwestii wysokości stawek, ani by zwrócono uwagę radnym, że ustawa przewiduje konieczność ustalenia niedyskryminujących zasad korzystania z przystanków. Kwestii tych nie podnoszono też na LI sesji Rady Gminy [...] września 2014 r., na której podjęto uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę. Prokurator dodał, że i z wyciągów P. nr [...] posiedzenia Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy z [...] kwietnia 2014 r. i protokołu nr [...] z posiedzenia tejże Komisji z [...] września 2014 r., na których opiniowano projekt uchwały (i uchwały zmieniającej) nie wynika, by analizowano, czy zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy, będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. W ocenie Prokuratora Rada Gminy arbitralnie (mechanicznie) przyjęła maksymalną stawkę opłaty określoną w ustawie bez analizy jej niedyskryminującego charakteru. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona m.in. od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują opłata powinna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Reprezentujący Gminę [...] Wójt [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że brak uzasadnienia ustalenia jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników w wys. [...] zł oraz brak analizy jej niedyskryminującego charakteru nie mogą rodzić skutków w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano, że przepis art. 16 ust. 4 u.p.t.z. zawiera jedynie delegacje ustawową do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie i nie wskazuje, by wysokość przyjętej stawki wymagała uzasadnienia. Dlatego należy uznać, że stawka opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych została ustalona prawidłowo. Zastosowanie jednolitych stawek dla wszystkich przewoźników korzystających z przystanków uwzględnia niedyskryminujące zasady. Według słownika języka polskiego PWN dyskryminacja to "prześladowanie poszczególnych osób lub grup społecznych albo ograniczanie ich praw ze względu na rasę, narodowość, wyznanie, płeć itp., a zatem przez zaprzeczenie niedyskryminujące zasady powinny aprobować nieprześladowanie albo nieograniczenie praw, realizując m.in. zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90 konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równość w prawie) w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Praktyczne zastosowanie tej zasady powinno przejawiać się w ustaleniu przez organy prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego stawek równych, nieróżnicujących w żaden sposób podmiotów korzystających z przystanków. Jest to działanie celowe i zasadne. Ustanowienie stawek różnych dla różnych przewoźników doprowadziłoby do dyskryminacji tychże przewoźników z uwagi na posiadany tabor. Wbrew twierdzeniom skarżącego wielkość kosztów utrzymania przystanku nie jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują. W związku z tym zróżnicowanie opłat dla przewoźników w zależności od rozmiaru taboru doprowadziłoby do dyskryminowania tych, którzy obciążeni zostaną opłatą wyższą i sprzeczne byłoby z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Ponadto organ pobierający opłaty nie posiada informacji co do wielkości pojazdów przewoźnika, zaś uzyskanie tej wiedzy wymagałoby od organu dogłębnej weryfikacji, jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs. Nie jest to fizycznie możliwe. Ustalenie równej stawki dla wszystkich przewoźników należy porównać do sytuacji niewprowadzenia opłaty za postój na przystanku. Również wtedy przewoźnicy bez względu na rozmiar taboru będą traktowani w taki sam sposób. Brak opłat nie doprowadzi jednak do dyskryminacji. Gdyby tak było ustawodawca nałożyłby na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek ustalenia opłaty, czego nie uczynił. Skoro nie powoduje dyskryminacji niepopieranie opłat od przewoźników możliwe jest również pobieranie opłat w tej samej wysokości od każdego z nich. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zaś wówczas, gdy zaskarżony akt w sposób oczywisty narusza prawo. Taka sytuacja zaś w niniejszej sprawie nie zachodzi. Również organ nadzoru nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. W piśmie z [...] września 2021 r. Przewodniczący Rady Gminy zaaprobował wniosek Prokuratora o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako zasadną należało uwzględnić. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym uwzględniając wniosek skarżącego i brak żądania organu przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Bezspornie zaskarżona uchwała Rady Gminy z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stanowi akt prawa miejscowego. Jako podstawę prawną jej podjęcia wskazano art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Jak stanowi natomiast drugi z nich stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, które ograniczono do przywołania powyższych przepisów, wskazanie, jaka jest ilość przystanków komunikacyjnych w Gminie [...] i przy jakich drogach oraz podanie, że opłaty za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych stanowić będą dochód gminy z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych. W związku z tym nie sposób ustalić, czy podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniono niedyskryminujące zasady, co było konieczne zgodnie z art. 16 ust. 4 zd. 2 in fine u.p.t.z. Ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości opłaty za zatrzymywanie środka transportu na należących do tych jednostek przystankach wiążąc jednocześnie to uprawnienie z obowiązkiem uwzględniania niedyskryminujących zasad. Rację ma Prokurator powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pojęcie "niedyskryminujące zasady" nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę w powoływanej tu ustawie. Niemniej zgodzić się należy z powołanym przez skarżącego orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Odnosząc powyższe do zagadnień publicznego transportu zbiorowego w pełni należy zaakceptować pogląd, według którego niedyskryminujące zasady przy ustalaniu stawek opłat dla wszystkich operatorów i przewoźników muszą uwzględniać zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr [...]) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić m.in. takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W przepisie tym jest bowiem mowa, o czym już wspomniano, że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Miasta powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2021 r., sygn. I GSK 1732/18 oraz z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie posiada w tym zakresie uzasadnienia nie jest wiadomym, czy i jak Rada Gminy rozumie pojęcie "niedyskryminacyjne zasady" i czy zrealizowała obowiązek ich uwzględnienia w spornej uchwale. Załączone przez skarżącego Prokuratora protokoły z sesji Rady Gminy i posiedzeń Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy [...] również tej kwestii nie wyjaśniają. Sąd stwierdza, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W ocenie Sądu istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi jej uzasadnienie. Wyjaśnić należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając stawki opłat przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na przepisach art. 16 ust. 4 i ust. 6 pkt 1 u.z.t.p. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy określając jednolitą stawkę opłaty dla wszystkich przewoźników na maksymalnym poziomie [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały. Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.z.t.p. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń: [...]). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 2, poz. 5). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Tak więc uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Brak rzetelnego uzasadnienia uchwały w zakresie uwzględnienia bądź nie niedyskryminujących zasad uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej na kwotę [...]zł za jedno zatrzymanie. Wprawdzie próbę uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia uchwały podjęto w odpowiedzi na skargę. lecz nie jest to wystarczające i nie może zastępować, czy uzupełniać braku jaki wystąpił w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 453/19). Przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja jest w tym zakresie o tyle niespójna, że z jednej strony odwołuje się do niedyskryminującego charakteru ustanowienia jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników, z drugiej zaś wskazuje na brak informacji na temat wielkości pojazdów przewoźnika. Innymi słowy, organ bez uzyskania wiedzy na temat ilości przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy [...], ich taboru (wielkości środków transportu korzystających z przystanków komunikacyjnych) i częstotliwości korzystania z przystanków komunikacyjnych, stara się przekonać Sąd, że ustalenie stawki jednolitej za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym świadczy o uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości, a tym samym niedyskryminacyjnych zasad. Zważyć należy, iż brak uzasadnienia uchwały zasad wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie jej nieważności, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Nie można przy tym uznać za prawidłową próbę przerzucenia ciężaru wykazania istotnych w tym względzie okoliczności na Prokuratora, bowiem obowiązek właściwego zastosowania upoważnienia z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. spoczywał na Radzie Gminy. Tymczasem ani analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani zawartych w aktach sprawy dokumentów nie prowadzi do wniosku, aby przy jej podejmowaniu kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Tak więc nie ma żadnych informacji, czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 zd. 2 in fine u.p.t.z. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy [...] będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W konsekwencji należało przyznać rację Prokuratorowi, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że uchwałę tę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Uwzględniwszy powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.