III SA/Po 1252/21

Dnia 28 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi W. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] Decyzją z [...] lutego 2021 r., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z [...] stycznia 2021 r., odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ZUS decyzją pierwszoinstancyjną odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że zgodnie z art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID oceny oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. We wniosku o zwolnienie skarżący podał kod [...], ale nie został on potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie płatników składek, którzy na dzień [...] września 2020 r. mieli zarejestrowaną przeważającą działalność z kodem uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek. Na dzień [...] września 2020 r. kod [...] nie występował jako kod przeważającej działalności w rejestrze REGON. W skardze na powyższe podniesiono, że strona prowadzi gastronomię – restaurację i salę weselną od 2013 r. Działalność gastronomiczna ma wynikać m. in. z faktur wysyłanych do urzędu skarbowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137 dalej-p.u.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 2325, ze zm., dalej - p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji organ po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji tj.: art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID 19 podkreślił, że w związku z brakiem wykazania kodu [...] przez skarżącego nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania przedmiotowych należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów i ich wykładnia językowa nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w Regon, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 września 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w REGON. Sąd stwierdza, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z dnia 17 stycznia 2011r.,sygn. akt: II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich sytuacje, gdy: wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała z dnia 14 marca 2011r. sygn. akt: II FPS 8/10). W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt: II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody. W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015r. sygn. akt: I OPS 1/15 podniesiono, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID 19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Ratio legis rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 września 2020r. w odpowiedniej rubryce w rejestrze REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany wymagany kod PKD, choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem. W realiach rozpatrywanego przypadku wątpliwości występują co do tego, czy na dzień 30 września 2020 r. zgłoszony przez skarżącego kod przeważającej działalności [...] jest kodem jego przeważającej działalności i który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. Skarżący wskazywał, że prowadzi działalność gastronomiczną, co ma wynikać m. in. z faktur przesyłanych do urzędu skarbowego. Tymczasem, jak obrazują akta sprawy, organ nie próbował wyjaśnić powyższych okoliczności w toku postępowania, nie rozpatrzył i nie poddał ocenie wskazanych przez stronę informacji, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 7§ 3 k.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą. W toku postępowania nie zbadano zakresu faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ nie podjął działań zmierzających do ustalenia, czy prowadzi on działalność oznaczoną kodem [...]. De facto postępowanie dowodowe w sprawie ograniczono wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącego w rejestrze REGON z dnia 30 września 2020 r. W ocenie Sądu, w toku postępowania organ miał jednak obowiązek pełnego zbadania wszystkich możliwych okoliczności, zdarzeń i przesłanek mogących mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Poprzestanie na sprawdzeniu zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności wyłącznie w aspekcie formalnym (a jednocześnie na podstawie nieaktualnego wpisu), stoi w sprzeczności zarówno z przepisami i podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak choćby zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Organ w swoich działaniach nie dążył do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą, a powinien takie działania podjąć. Przy wydaniu decyzji poprzestano wyłącznie na ocenie treści wpisu występującej w dniu [...] września 2020 r., a organ nie brał pod uwagę innych okoliczności. Krytycznie zatem należy ocenić wybiórcze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ pomimo posiadania odpowiednich narzędzi procesowych. Skutkiem ww. uchybień organu było uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek. Podkreślić trzeba, iż w celu prawidłowego odczytania charakteru prawnego danych zawartych w rejestrze REGON, która to kwestia jest decydująca w ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, wypowiadał się już Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia [...] stycznia 2013r. sygn. akt: II UK 142/12 oraz z [...] listopada 2016r. sygn. akt: II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia działalności pod kodem [...], który to kod PKD uprawnia do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Organ naruszył przepisy ustawy o COVID-19 określające kryteria pomocy przedsiębiorcom w zakresie zwolnienia ich ze składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich błędną interpretację, opartą jedynie o wykładnię językową. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19, będących podstawą prawną skarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez nią przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2021r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.