III SA/Po 126/18

Dnia 4 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Uzasadnienie. Informacją z dnia [...] r. Dyrektor[...] Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował X że zgłoszony przez niego projekt dotyczący [...] uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr [...] – wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu. W toku konkursu wnioskodawca został wezwany do skorygowania wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Podczas weryfikacji skorygowanej dokumentacji stwierdzono, że przekazana wraz z pierwotnym wnioskiem [...] z deklaracją udzielenia stronie pożyczki przez [...] nie stanowi wymaganego zabezpieczenia wkładu własnego z tytułu kosztów kwalifikowalnych projektu oraz całości kosztów niekwalifikowalnych. W piśmie o korektę wniosku wezwano stronę m. in. do przeniesienia kosztów budowy dróg i placów manewrowych do wydatków niekwalifikowalnych, wobec tego koszty te uległy zwiększeniu, co wymagało dostarczenia zaktualizowanej dokumentacji dotyczącej zabezpieczenia realizacji inwestycji. Promesa udzielenia pożyczki opiewa na kwotę [...] zł a kwota, która winna zostać zabezpieczona to [...] zł. Strona nie posiada dokumentów dotyczących zabezpieczenia wkładu własnego. Po rozpatrzeniu protestu [...] orzeczeniem z dnia [...] r. nie uwzględniła protestu. Organ uznał, że strona nie spełniła obligatoryjnego kryterium nr [...]. Wskazano, że jak wynika z regulaminu konkursu wnioskodawca ma posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych. Zabezpieczenie środków ma być wiarygodne ( umowa kredytowa czy promesa kredytowa ). Nie może ono wynikać jedynie z samego wniosku o dofinansowanie. Same oświadczenia strony złożone we wniosku nie mogą być zatem uznane za dokument tego rodzaju. Promesa pożyczki na kwotę [...] zł załączona do protestu nie została uprzednio przesłana w ramach dokonanej korekty wniosku. Niezłożenie obligatoryjnego załącznika do wniosku nie jest jedynie omyłką pisarską. Dokumenty poświadczające zabezpieczenie wszystkich kosztów muszą być cały czas aktualne. W skardze strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie przepisów: art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez: a) nieprecyzyjne i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów (kryterium nr[...] ) przez sformułowanie go za pomocą alternatywy, a zatem dwuelementowego wyboru, którego emanacją jest znak "/", co skutkowało przyjęciem, że skarżący nie załączył dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego i całości wydatków niekwalifikowalnych projektu, mimo przedłożenia przez niego stosownych dokumentów, z których każdy z nich stanowi "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia"; b) wymaganie osobnego dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, podczas gdy z dokumentacji konkursowej (jej zapisu - "inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków") nie wynika taki wymóg; 1) art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez sformułowanie regulaminu w pkt [...] dotyczącym oceny formalnej wniosku w sposób naruszający zasadę ograniczonego formalizmu w procesie oceny kryterium formalnego nr[...] ; 2) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez brak wezwania skarżącego do: a) dokonania zmiany w promesie z [...] r., zwierającej omyłkową kwotę zabezpieczenia, rozbieżną z dokumentem oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji; b) przedłożenia nowej promesy z [...] r., o której była mowa w dokumentacji, a którą skarżący posiadał, a tylko omyłkowo nie załączył; 3) art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej przez nieprecyzyjne sformułowanie [...] regulaminu, polegające na nieuwzględnieniu możliwości wielokrotnej weryfikacji dokumentu zabezpieczenia środków własnych (na każdym etapie konkursu); 4) art. 53 w zw. z art. 57 i art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, skutkujące naruszeniem art. 37 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 tej ustawy, wyrażające się w nierozpatrzeniu zarzutów protestu w zakresie niejasnego sformułowania kryterium nr [...] i wymaganiem nadzabezpieczenia na kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1460, zwanej dalej ustawą wdrożeniową) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone o pewne, uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu zatwierdzonych przez komitet monitorujący zgodny z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1), który określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7) W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem pkt 4. Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu przez właściwą weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji czy jej niespójność skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem i w sposób odpowiadający wskazanym wyżej standardom. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Przeprowadza go właściwa instytucja na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), wskazującego m. in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). W rozdziale [...] regulaminu wskazano, że "wnioskodawca zobowiązany jest posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem ww. środków może być (...) promesa kredytowa lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków. Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy. W przypadku utraty ważności/wygaśnięcia zabezpieczenia, na etapie podpisania umowy Wnioskodawca zobowiązany będzie do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia na realizację projektu (na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych). Dokument będzie podlegał ponownej weryfikacji". Powyższy rozdział regulaminu zobowiązuje do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego - zarówno w zakresie wydatków kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych, np. w postaci promesy pożyczki. Na każdym etapie konkursu skarżący miał więc obowiązek wykazać się dokumentem zabezpieczenia środków w wysokości odpowiadającej aktualnej wysokości wkładu własnego. Kwota widniejąca w promesie musi odpowiadać wartości wkładu własnego z wniosku o dofinansowanie. Samo jednostronne oświadczenie wnioskodawcy, nawet gdyby na dzień jego złożenia posiadał środki w wymaganej wysokości, powyższego wymogu nie spełnia. Weryfikacja tego obowiązku nastąpiła w ramach kryterium nr [...]: "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". W szczegółowej definicji tego kryterium wskazano, że "w przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m. in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje wnioskodawca. Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych, a kwotą dofinansowania. Rację ma organ, że znaczenie ukośnika ("/") przypisywane przez skarżącego nie jest zgodne z kryterium, które należy odczytywać łącznie z jego definicją. W toku konkursu wnioskodawca został wezwany do skorygowania wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Podczas weryfikacji skorygowanej dokumentacji stwierdzono, że przekazana wraz z pierwotnym wnioskiem [...] z deklaracją udzielenia stronie pożyczki przez [...] nie stanowi wymaganego zabezpieczenia wkładu własnego z tytułu kosztów kwalifikowalnych projektu oraz całości kosztów niekwalifikowalnych. W piśmie o korektę wniosku wezwano stronę m. in. do przeniesienia kosztów budowy dróg i placów manewrowych do wydatków niekwalifikowalnych, wobec tego koszty te uległy zwiększeniu, co wymagało dostarczenia zaktualizowanej dokumentacji dotyczącej zabezpieczenia realizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę konieczność zabezpieczenia środków na pokrycie wkładu własnego na każdym etapie konkursu - każda zmiana skutkująca zwiększeniem wkładu własnego wymaga wykazania posiadania bądź potencjalnej dostępności środków na jego pokrycie dokumentem kwalifikowanym opiewającym na stosowną, wyższą kwotę. W sytuacji zatem wezwania do korekty wniosku zwiększającej wkład własny wnioskodawca winien automatycznie przedłożyć analogiczny dokument zabezpieczający tak zwiększoną kwotę. Promesa udzielenia pożyczki opiewa na kwotę [...] zł a kwota, która winna zostać zabezpieczona to [...] zł. Wnioskodawca winien był zatem przedłożyć nową promesę na zwiększoną kwotę, czego jednak nie uczynił. Zabezpieczenie środków ma być natomiast wiarygodne ( umowa kredytowa czy promesa kredytowa ). Nie może ono wynikać jedynie z samego wniosku o dofinansowanie. Same oświadczenia strony złożone we wniosku również nie mogą być zatem uznane za dokument tego rodzaju. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, organ ocenił, że wnioskodawca nie uzupełnił braku formalnego, naruszając wymóg zabezpieczenia wkładu własnego, co skutkowało niespełnieniem kryterium nr[...] i negatywną oceną wniosku. Powyższe oznacza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Regulamin konkursu określa w szczególności termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek. Wbrew zarzutom skargi nie naruszono tego przepisu. Regulamin sformułowany był w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, umożliwiający jedynie jednokrotną korektę wniosku (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Rację ma organ, że niedołączenie obligatoryjnego załącznika do wniosku (dokumentu gwarantującego wiarygodne zabezpieczenie środków) nie jest oczywistą omyłką, tym bardziej że do pierwotnego wniosku załączono promesę, ale z nieprawidłową kwotą zabezpieczenia. W tym kontekście organ nie miał obowiązku wzywania strony do poprawienia promesy ani przedłożenia nowej. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej. Przepis ten wszedł w życie [...] r., już po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Przepisy nie przewidują wstecznego działania wspomnianej wyżej regulacji. Właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania (art. 57 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej). Organ w zaskarżonym orzeczeniu rozpatrzył zarzuty protestu, w wystarczającym zakresie odnosząc się do argumentów strony. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia powyższych przepisów. Należy również podkreślić, że skoro strona skarżąca miała dostęp do informacji jakie dokumenty są wymagane, jak przebiega tryb ich uzupełnienia oraz znała sankcję za brak lub wadliwe uzupełnienie wniosku, to mogła ocenić skutki jakie niesie złożenie niekompletnego wniosku o dofinansowanie. Uczestnictwo w konkursie o dofinansowanie jest dobrowolne. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż były one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy postępowania nie zostały naruszone w niniejszej sprawie, gdyż organ przeprowadził ocenę wniosku zgodnie z regulaminem konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny , zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.