III SA/Po 1261/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXVIII/621/2016 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenie stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków stwierdza nieważność § 4 uchwały. Uchwałą nr XXXVIII/621/2016 z dnia 24 listopada 2016 r. Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej określiła przystanki komunikacyjne na terenie Gminy, warunki i zasady korzystania z nich oraz ustaliła stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. poz. 7403). W § 4 uchwały określono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Środa Wielkopolska w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Na opisaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Regionalny w Poznaniu, w części obejmującej § 4. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 16 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1944, dalej jako u.p.t.z.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 4 stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Uzasadniając napisał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej także jako u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 4 u.p.t.z. W załączniku nr 1 do uchwały przedstawiono wykaz przystanków komunikacyjnych, zaś w § 2 i § 3 uchwały określono warunki i zasady korzystania z przystanków. W § 4 uchwały ustalono natomiast stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w kwocie 0,05 zł. Prokurator Regionalny podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Środzie Wlkp. ustaliła jednolitą stawkę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Prokurator podkreślił, że ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach. Jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad. W ocenie prokuratora niewątpliwym obowiązkiem gminy jest wykazanie, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Dalej prokurator napisał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r., I GSK 1841/19, z 18 czerwca 2020 r., I GSK 303/20; z 2 grudnia 2020 r. I GSK 946/20 wskazywał, że w przepisach u.p.t.z. nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady" ale zwracał uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami, zaś konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. NSA zwracał również uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, przez co należy rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu, co w szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Dalej prokurator napisał, że w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniono w żaden sposób motywów, jakimi kierowała się Rada przy podejmowaniu uchwały o jednolitej stawce opłaty. Także treść uchwały nie pozwala na weryfikację przesłanek, którymi kierowała się Rada. Nie sposób ustalić, jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu takiej jednolitej stawki, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a także czy uchwała zapewni traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Kwestii tych nie da się rozstrzygnąć na podstawie wyciągu z protokołu sesji Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 24 listopada 2016 r., na której procedowano projekt przedmiotowej uchwały; z opisu przebiegu sesji nie wynika, by przed podjęciem uchwały prowadzono dyskusję w kwestii wysokości stawek, ani by zwrócono radnym uwagę, że ustawa przewiduje konieczność ustalenia niedyskryminujących zasad korzystania z przystanków. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Burmistrza literalne brzmienie art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stanowi o jednej stawce opłaty a nie o kilku stawkach, zatem mogła być ustalona tylko jedna stawka, a ustawodawca ograniczył jedynie wysokość tej stawki, że nie może ona być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W ocenie Gminy, praktyczne stosowanie konstytucyjnie ustanowionej zasady równości (znajdującej swoje odbicie w niedyskryminującym charakterze opłat za korzystanie z samorządowych przystanków lub dworców) powinno się przejawiać w ustalaniu przez organy prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego, stawek równych, nieróżnicujących w żaden sposób podmiotów korzystających z takich obiektów. Przywołane w skardze orzecznictwo stanowi wyraz nadmiernej ingerencji władztwa publicznego w sferę transportu zbiorowego, a także zbędnego i nieuzasadnionego obciążania jednostek samorządu terytorialnego w sferze kontrolnej, de facto niemożliwej do zrealizowania. Zdaniem Gminy stanowisko zaprezentowane w skardze 1. godzi w ugruntowaną i dominującą w tym zakresie praktykę nieróżnicowania stawek opłat, 2. godzi w konstytucyjną zasadę równości, 3. jest nieracjonalne, niecelowe i w praktyce niemożliwe do zweryfikowania, bowiem nie wiadomo w jaki sposób poddać transport zbiorowy nieustającej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga prokuratora okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi prokuratora jest przepis § 4 uchwały, w którym przyjęto stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczają zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4 - 7 u.p.t.z. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Sąd podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (prawomocny wyrok WSA w Kiecach z 21 października 2021 r., I SA/Ke 443/21 i wymienione tam orzecznictwo; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13; CBOSA). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16; CBOSA). W niniejszej sprawie nie wynika z postanowień uchwały, jej uzasadnienia, protokołu sesji na której zaskarżona uchwała została podjęta, aby Rada Miejska, podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, rozważała kwestię niedyskryminacji. Informacja udzielona prokuratorowi przez przewodniczącego Rady Miejskiej, że przedmiotowa stawka została ustalona po przeprowadzeniu ustnych konsultacji z przewoźnikami (k. 8 akt sądowych), nie może zostać uznana za wystarczającą. W przepisach u.p.t.z., jak słusznie napisał Prokurator Regionalny, nie zostało zdefiniowane pojęcie "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 02 października 2013 r., III SA/Łd 736/13). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków (art. 16 ust. 7 u.p.t.z.), a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Sąd stwierdza, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało zaskarżony akt, w części obejmującej § 4 uchwały. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie (por. ww. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.