III SA/Po 1268/15

Dnia 21 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w sprawie przyznania x płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Wskazane wyżej decyzje wydane zostały w oparciu o następujące ustalenia: X w dniu [...] r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na [...] r. Na podstawie wniosku i zmiany do wniosku ustalono, że spółka deklaruje działki ewidencyjne o następujących numerach: [...] Podczas weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych ujawniły się błędy wymagające wyjaśnienia przez wnioskodawcę: okazało się bowiem, że zadeklarowane przez producenta działki ewidencyjne [...] zostały zadeklarowane do płatności również przez innych producentów. Natomiast powierzchnia zadeklarowana na działkach nr [...] jest większa od maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wnioskodawca w dniu [...] r. wycofał część wniosku obejmującego działki ewidencyjne [...] działki rolne o identyfikatorach [...] o pow. [...] ha Cofnięta część wniosku dotyczyła powierzchni [...] ha, zatem uznana do płatności dla ww. działek rolnych powierzchnia wyniosła [...] ha. Następnie w dniu [...] r. producent złożył korektę, którą zmniejszył powierzchnię deklarowaną na działkach rolnych: - [...] z powierzchni [...] ha do pow. [...] ha - [...] z pow. [...] ha do pow. [...] ha - [...] z pow. [...] ha do pow. [...] ha Ponadto rozbił działkę rolną [...] o pow. [...] ha na dwie działki rolne [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Dodatkowo beneficjent wyrysował sporne działki na załącznikach graficznych. Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej na [...] r. w związku z przedeklarowaniem powierzchni powyżej [...] % Organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia działek stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji beneficjent zarzucił, m.in., że z uzasadnienia decyzji nie może zrozumieć powodu dokonanych zmniejszeń. Tłumaczenie, że dokonano tego na podstawie materiałów zgromadzonych w biurze powiatowym, nie spełnia wymogów nałożonych na organ art. 107 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazał, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że powierzchnia deklarowana nie jest rzeczywiście użytkowana rolniczo. W wezwaniu z dnia [...] r. organ I instancji wskazał, że powierzchnia działki rolnej [...] jest większa od największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania płatności. Spółka złożyła korektę do wniosku wraz z materiałem graficznym, na którym dokonano obrysów działek rolnych, czyli graficznego przedstawienia powierzchni rzeczywiście użytkowanej, mające odzwierciedlenie w terenie na deklarowanych działkach ewidencyjnych. Zgodnie z tym dokumentem powierzchnia działki rolnej [...] nie jest zgodna z deklaracją. Organ I instancji, mając na uwadze wyjaśnienia strony, a zwłaszcza graficzne przedstawienie powierzchni rzeczywiście użytkowanej rolniczo na działce rolnej, zastosował funkcjonalność powierzchni udowodnionej i zapisał powierzchnię wynoszącą [...] ha, czyli wynikającą z wyjaśnień na wezwanie. x wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podniosła, że przed złożeniem wniosku wystąpiła do biura powiatowego ARiMR o wydanie informacji o maksymalnym kwalifikowanym obszarze dla jednolitej płatności obszarowej (w tym maksymalnym zwartym obszarze PEG) dla wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku. Opierając się na danych uzyskanych w BP ARiMR został złożony wniosek o przyznanie płatności na [...] r.. Zadeklarowane powierzchnie odpowiadały faktycznie użytkowanym. Skarżąca zarzuciła również, że jeżeli producent deklarował po raz pierwszy jakieś działki do płatności, to nie musiał załączyć załączników graficznych, na których wyrysowywał zadeklarowane działki rolne. A skoro producent nie złożył załącznika graficznego dla działki , [...] to skąd organ mógł mieć wiedzę, że to powierzchnia działki rolnej [...] jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, a nie powierzchnia działki rolnej [...], skoro obie powierzchnie działek rolnych były mniejsze od największego spójnego ( zwartego) obszaru uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, wyznaczonego dla tej działki ewidencyjnej. Skarżąca zarzuciła, że to nie działka [...] była niespójna, tylko działka [...] i dlatego została podzielona na dwie części . [...] Ponadto, skarżąca wskazała, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo na działce [...] ha była zgodna z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru do jednolitej płatności obszarowej, wyznaczonego dla tej działki. Skarżąca zarzuciła również, że nie wie, dlaczego powierzchnia działki rolnej [...] została zmniejszona do powierzchni [...] ha tytułem powierzchni udowodnionej. W [...] r. spółka otrzymała od ARiMR informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności, w której dla przedmiotowej działki [...] powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG wynosi [...] czyli praktycznie tyle samo ( różnica wynosi [...] ha), co w [...] r.. Z kolei maksymalny zwarty obszar PEG dla tej działki ewidencyjnej wynosi [...] ha , czyli znowu powierzchnia ta odpowiada tej, która była zadeklarowana w [...] r.. W r[...]. producent otrzymał płatności dla działek[...] a jedynie z przypadku działki [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono [...] ha, z uwagi na nieznaczne zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG dla działki nr[...] W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wskazanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia r[...]. odmawiającą x płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0, 1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2) oraz innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa (pkt 3) do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. W myśl ust. 4 pkt 1 cytowanego przepisu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, - po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Płatności są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy). Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji, m.in., poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane. Należy też zauważyć, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W tym miejscu wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Jak zaś wynika z art. 3 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach), powinno zatem prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), które stanowi integralną część decyzji i ma na celu wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była przekonana, co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. W niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika na podstawie czego organ poczynił ustalenia, że powierzchnia użytkowana rolniczo w ramach spornej działki wynosi [...] ha, przy zadeklarowanych przez wnioskodawcę [...] ha. Organ wskazał wyłącznie, że w trakcie kontroli administracyjnej wykorzystano funkcjonalność powierzchni udowodnionej i zapisano dla działki [...] ( ewidencyjna [...]) powierzchnię [...] ha, dokonując tym samym zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej we wniosku o [...] ha. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci np. protokołu z dokonanych czynności kontroli administracyjnej wniosku, w trakcie której ustalono te nieprawidłowości. Nie jest wiadomym, kiedy kontrola została przeprowadzona, przy pomocy jakich metod i co w wyniku tej kontroli organ administracji publicznej ustalił. Fakt dokonania kontroli i jej wyniki nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż w tej sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie. Organ odwoławczy natomiast , uznając za prawidłową ocenę dokonaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wskazał na dołączony przez skarżącą do korekty wniosku materiał graficzny, na którym dokonano "obrysów" działek rolnych i stwierdził, że zgodnie z tym dokumentem powierzchnia działki rolnej [...] nie jest zgodna z deklaracją. Również jednak z tej decyzji nie wynika przy pomocy jakich metod organ dokonał tych ustaleń. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego zobowiązywały go art. 15 k.p.a. i przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Nie ulega zaś wątpliwości, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Rzeczą rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest powierzchnię tę skontrolować, zweryfikować i w sposób jednoznaczny ustalić. Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, że wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności. W ocenie Sądu, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej organy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały, w jaki sposób zostały ustalone tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Reasumując, w niniejszej sprawie, z uwagi na wskazane wyżej braki w ustaleniach faktycznych, jak również braki w wyjaśnieniu podstawy prawnej, Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowej kontroli decyzji wydanych przez organy ARiMR. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ administracyjny dokona oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), które stanowi integralną część decyzji i ma na celu wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była przekonana, co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit c art. 134 § 1 i art. 200 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.