III SA/Po 128/08

Dnia 16 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska Asesor sądowy Małgorzata Bejgerowska ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. J. W. – B. sprawy ze skargi Lasów Państwowych - Nadleśnictwo G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/B. Koś /-/B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. K., stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej, położonej na terenie wsi S. o powierzchni 3,05 ha, stanowiącej własność Mi. K. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 05 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczonej nieruchomości położonej na terenie wsi S. o powierzchni 3,05 ha, której właścicielem był wówczas Mi. K. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Mi. K. wyprowadził się w nieznanym kierunku, pozostawiając grunty, które w 1969 roku zostały w całości zalesione. W oparciu o powyższy stan przyjęto, że nieruchomość została opuszczona. W dniu 10 kwietnia 2007 r. Z. K. wystąpił z żądaniem zwrotu gruntu po jego zmarłych krewnych. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 65 § Kpa, przekazał powyższy wniosek według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ pierwszej instancji wezwało wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego poprzez uzupełnienie wniosku o postanowienie stwierdzające nabycie spadku po Mi. K., bądź innych osobach, które wcześniej były jego spadkobiercami. W odpowiedzi na powyższe Z. K. nadesłał postanowienie Sądu Powiatowego w M. z dnia [...], sygn. akt [...], stwierdzające nabycie spadku po Mi. K. zmarłej dnia [...], na mocy którego spadkowe gospodarstwo rolne położone w S. koło S. na podstawie ustawy nabył w całości Z. K. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...], prostujące pierwsze orzeczenie poprzez wykreślenie z sentencji postanowienia słów: "położona w S. koło S." i uzupełniające to postanowienie poprzez stwierdzenie, iż spadkowe gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabył w całości Z. K. Z akt sprawy wynika, że działka nr 180 o powierzchni 3,05 ha, położona we wsi S. gmina O., stanowi obecnie działkę leśną o numerze 5309/06 własności Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], nr [...], z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem organ ten orzekł o sytuacji prawno-majątkowej osoby, która jak wynika z akt sprawy, nie żyła w dniu wydania przedmiotowej decyzji, choć daty jej śmierci nie ustalono. Organ pierwszej instancji wskazał, że kwestionowana decyzja, orzekająca o przejęciu na rzecz Państwa prawa własności osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Pismem z dnia [...] Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, kwestionując przyjęcie przez SKO w [...], że Z. K. jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 1 Kpa, gdyż nie wykazał on następstwa prawnego po Mi. K., ale po Ma. K., po której wnioskodawca odziedziczył gospodarstwo położone w S. koło S., a nie we wsi S. Strona odwołująca podniosła także, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bo jej zdaniem przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, dotyczyły właśnie takich sytuacji kiedy nie było znane miejsce pobytu właściciela porzuconego gospodarstwa rolnego i nie wiadomo było czy on żyje, czy też nie, aby umożliwić w ten sposób zagospodarowanie tych gospodarstw rolnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...], nr [...]. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, nie zwalniały organu od ustalenia i oznaczenia strony postępowania oraz z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami Kpa. Podtrzymano stanowisko, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] rażąco naruszyło przepisy art. 61 § 4 Kpa, art. 28 Kpa i 30 § 1 Kpa, przy czym organ zaznaczył, że nie oceniał w analizowanej sprawie, czy istniały przesłanki prawne i faktyczne przejęcia przedmiotowej nieruchomości rolnej na własność Państwa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego legitymacji procesowej SKO w [...] wskazało, że w jego ocenie udokumentowanie przez Z. K. nabycia spadku po Ma. K. – żonie Mi. K. dawało wystarczającą legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prokurator, zgłaszając na rozprawie swój udział w sprawie, poparł skargę, powołując się na niewyjaśnienie przez organ kwestii dziedziczenia po Mi. K. Ponadto podniósł, że SKO nie jest organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, bo organem właściwym, według aktualnej linii orzecznictwa NSA, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego Z. K. na rozprawie wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że Mi. K. zmarł w 1937r. i nie było prowadzone postępowanie spadkowe po nim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 powołanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżona decyzja, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). W ocenie Sądu przy wydawaniu decyzji w obu instancjach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] doszło do naruszeń prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. Zatem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kpa. Jak wspomniano, w świetle art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 Kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 Kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, czyli legitymacji strony, lub wykazanie tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W pierwszej zatem kolejności organ nadzoru przeprowadza postępowanie wyjaśniające, które może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez podmiot uprawniony, a więc czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania w przedmiocie przejęcia bez odszkodowania gospodarstwa rolnego oraz każdy kto ma tytuł prawny do przejętej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, LEX nr 149467). Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy Sąd stwierdził, że organ administracji nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy Z. K. posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 4 maja 1972 r., a mianowicie czy jest on następcą prawnym właściciela przejętej nieruchomości rolnej położonej we wsi S. z dnia wydania tej decyzji. Z akt sprawy wynika jedynie, że Z. K. jest spadkobiercą po Ma. K., która zmarła w dniu [...]. Brak jest natomiast aktu zgonu Mi. K., co do którego przyjęto w oparciu o protokół z dnia 17 marca 1972 r., że w dniu wydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., tj. 4 maja 1972 r., nie żył. W istocie z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednoznacznie, czy Mi. K. zmarł przed Ma. K. i ona jest jego następcą prawnym, czy też odwrotnie. Te wszystkie ustalenia winien dokonać organ w toku postępowania wyjaśniającego, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 Kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania, w przypadku gdy wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W przypadku jednak, gdy organ zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to postępowanie jest już w toku, a zatem nie może już być wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnicza wada skutkująca uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie polega na niewyjaśnieniu w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji Z. K. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu w dniu 4 maja 1972 r. nieruchomości rolnej na własność Państwa. Organ jest bowiem zobligowany z urzędu ustalić krąg osób będących stronami postępowania, a w interesie wnioskodawcy jest jednoznaczne wykazanie, że posiada indywidualny konkretny interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji. Organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Rzeczą organu jest zatem ustalenie, czy decyzja o przejęciu nieruchomości dotyczyła interesu prawnego Z. K., w tym celu należy jednoznacznie określić kto był właścicielem spornej nieruchomości w dniu 4 maja 1972 r., czy następcą prawnym tego właściciela jest Z. K. i czy dziedziczy on przejęte przez Państwo w dniu 4 maja 1972 r. gospodarstwo rolne, a nie inne, jak podnosi strona skarżąca. Jeżeli w toku postępowania okazałoby się, że wniosek złożyła jednak osoba niebędąca stroną, to organ może tylko umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1354/99, niepubl.). Nawet jednak w takim przypadku nie ma przeszkód, aby organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieważności decyzji z dnia 4 maja 1972 r., mając wiedzę o kwalifikowanej wadzie jaką obarczony jest ewentualnie ten akt. W ocenie Sądu opisane powyżej działania organów naruszają przede wszystkim przepisy art. 7, 77 Kpa, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, realizując przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu stwierdzenie opisanych powyżej naruszeń prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 80, 157 § 2 Kpa) miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego przez Prokuratora Sąd potwierdza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją rozbieżności co do sposobu rozstrzygania sporów kompetencyjnych między SKO i właściwym ministrem w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w przedmiocie przejęcia na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej bez odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1855/07, niepubl., a wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 234/07, niepubl.). W sytuacji zatem, gdy istnieją poważne wątpliwości co do określenia właściwości organu nadzorczego, organ właściwy można ustalić tylko w drodze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, niepubl.). Zauważyć przy tym należy, że rozstrzygnięcia takie zapadają w indywidualnych sprawach i tylko ich dotyczą. Podlegająca weryfikacji decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r.), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 tej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Wskazanie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kpa, właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, wymaga ustalenia, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 Kpa - czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, ONSA i WSA 2005/4/81). Zgodnie z art. 17 pkt 1 organami wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest SKO, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro zatem sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone to organami nadzoru nad tymi organami, czyli właściwymi w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności, są SKO. Ponadto brak jest przepisów ustaw szczególnych, które wprost przekazywałyby kompetencje w tym zakresie innym organom administracji państwowej. Mając na uwadze opisane wcześniej uchybienia natury procesowej, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] jako nieodpowiadające prawu. O kosztach postanowiono na mocy przepisu art. 200, a w przedmiocie wstrzymania wykonania w oparciu o art. 152 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Bejgerowska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska D.W.d