III SA/Po 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu – na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 83 b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm. ) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej jako ustawa COVID-19) – stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za miesiąc kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że strona wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. Decyzja została doręczona [...] września 2020 r. a zatem 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] września 2020 r., a zatem nie został zachowany termin do wniesienia środka zaskarżenia. W skardze do WSA w Poznaniu A. D. podniósł, że w dniu [...] września 2020 r. był w siedzibie organu, gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku. Skarżący stwierdził, że złożył dokumenty w ten sposób, a zatem zostały one wniesione w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Po rozpatrzeniu skargi WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 889/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ ustalił w zaskarżonej decyzji, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. Decyzja została doręczona [...] września 2020 r. a zatem 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. W decyzji z [...] listopada 2020r. przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było – zdaniem organu – złożenie tego wniosku po ustawowym 14 dniowym terminie, czyli w dniu [...] września 2020 r. Skarżący zaprzeczał temu, twierdząc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie. Podniósł też w skardze, że w dniu [...] września 2020r. był w siedzibie organu, gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku. Skarżący złożył dokumenty w ten sposób, a zatem zostały one wniesione w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Ponadto w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Biura Rachunkowego M. z dnia [...] września 2020 r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. WSA w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). WSA stwierdził, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ jedynie lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] września 2020 r. Z notatki służbowej z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej ze skarżącym ustalono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący umieścił w skrzynce znajdującej się w budynku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, [...] Inspektorat w P.. Sąd stwierdził, że z notatki powyższej nie wynika jednak, by ustalono datę złożenia wniosku do skrzynki. Jest to okoliczność bardzo istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. WSA wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Sąd stwierdził, że w sprawie organ nie wyjaśnił praktycznie, dlaczego należało przyjąć datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. Wskazał także, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości kategorycznego wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Sąd uznał, że organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika skarżący nie miał możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie w/w przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji, jako wydanej przedwcześnie, bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych w zakresie daty wrzucenia wniosku do skrzynki podawczej. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, czy przedmiotowy wniosek został złożony przez skarżącego w ustawowym terminie. Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował stronę, że wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy został złożony po upływie terminu; organ w piśmie tym wyznaczył stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przewrócenie terminu. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należnych składek informując jednocześnie, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył w terminie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – na podstawie art. 59 kpa w zw. z art. 58 § 1 i 2 kpa odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że termin do złożenia wniosku upływał z dniem [...] września 2020 r. Wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] września 2021 r. Organ stwierdził, że w okresie od [...] do [...] września 2020 r. umożliwiał klientom składanie dokumentów do skrzynek opatrzonych datą złożenia dokumentów bez bezpośredniego kontaktu z pracownikiem i bez uzyskania potwierdzenia ich złożenia, ale w tym okresie można też było złożyć dokumenty na stanowisku - dziennik podawczy z uzyskaniem potwierdzenia przekazania ich do ZUS. Według organu strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu przedmiotowej czynności procesowej. W skardze do WSA w Poznaniu strona wskazała, że [...] września 2021 r. nie miała prawa do złożenia pisma w biurze organu z otrzymaniem potwierdzenia złożenia dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna albowiem organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu wskazano m. in., że organ ustalił w zaskarżonej decyzji, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. Decyzja została doręczona [...] września 2020 r. a zatem czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. Z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2020r. wynika, że przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było – zdaniem organu – złożenie powyższego wniosku po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, czyli w dniu [...] września 2020 r. Skarżący zaprzeczał temu, twierdząc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie. Podniósł też w skardze, że w dniu [...] września 2020r. był w siedzibie organu, gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku. Skarżący złożył dokumenty w ten sposób, a zatem – jego zdaniem - zostały one wniesione w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Ponadto w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Biura Rachunkowego M. z dnia [...] września 2020 r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ jedynie lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] września 2020 r. Z notatki służbowej z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej ze skarżącym ustalono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący włożył do skrzynki wystawionej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w P., a więc pismo nie było nadane pocztą. Z notatki tej nie wynika jednak, by ustalono datę złożenia wniosku do skrzynki. Jest to okoliczność bardzo istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji dlaczego należało przyjąć datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. Stwierdził jedynie ,że ZUS w okresie pomiędzy [...] września 2020 r. a [...] września 2020 r. umożliwiał klientom składanie dokumentów do skrzynek opatrzonych datą złożenia dokumentów bez bezpośredniego kontaktu z pracownikiem i bez uzyskania potwierdzenia ich złożenia jednak w tym okresie była także możliwość złożenia dokumentów na stanowisku - dziennik podawczy – z uzyskaniem potwierdzenia przekazania ich do ZUS. W konkluzji organ stwierdził brak podstaw do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. k. 68 - 69 akt administracyjnych). WSA wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości kategorycznego wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika (taki sposób składania dokumentów potwierdził organ) nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia tych okoliczności i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji, jako wydanej przedwcześnie, bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych w zakresie daty wrzucenia wniosku do skrzynki podawczej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie powołuje się ani nie analizuje przesłanek z art. 81 a § 1 k.p.a., do czego był zobowiązany organ na podstawie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r. Organ w zaskarżonej decyzji omówił instytucję uchybienia terminu i wskazał, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ miał uwzględnić poczynione powyżej uwagi dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, czy przedmiotowy wniosek został złożony przez skarżącego w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wykonał powyższych wytycznych. Ustalił jedynie, że w okresie od [...] do [...] września 2020 r. organ umożliwiał klientom składanie dokumentów do skrzynek opatrzonych datą złożenia dokumentów bez bezpośredniego kontaktu z pracownikiem i bez uzyskania potwierdzenia ich złożenia, ale w tym okresie można też było złożyć dokumenty na stanowisku dziennik podawczy z uzyskaniem potwierdzenia przekazania ich do ZUS. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ jedynie lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] września 2020 r. W przedmiotowej sprawie organ nadal nie wyjaśnił dlaczego należało przyjąć datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. Organ przyjął w ponownie rozpoznawanej sprawie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (por. pismo organu z dnia [...] października 2021 r., a następnie - pomimo treści pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r., w którym to piśmie skarżący jednoznacznie wskazał: "... informuję, iż wniosek złożyłem w terminie..." - przesądził, że termin ten został uchybiony przez stronę i brak jest normatywnych podstaw do jego przywrócenia. Organ nie wyjaśnił dlaczego – pomimo wyraźnych wytycznych w tej kwestii – nie zastosowano art. 81 a § 1 k.p.a. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Należy też wskazać, że ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu – Wytyczne dla pracowników SOK w związku z potencjalnym zagrożeniem koronawirusem (k. 48 – 51 akt administracyjnych) wynika m.in., że przewidziano możliwość składania dokumentów do skrzynek, które powinny być w widocznym miejscu w strefie oczekiwania (pkt 1.5 Wytycznych) czy też "...Można zachęcać do składania dokumentów do skrzynek, zachęcać do kontaktu telefonicznego... (pkt 2 Wytycznych). Zdaniem Sądu brak tych ustaleń dowodowych i wyczerpującego uzasadnienia decyzji powodował konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi.