III SA/Po 1289/21

Dnia 30 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. (dalej: "Zakład", "ZUS") decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki z o.o P. (dalej: "strona") odmówił spółce prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 01 grudnia 2020 do 30 kwietnia 2021r. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Strona zwróciła się do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, oświadczając, że prowadzi jako przeważającą działalność według PKD 55.20.Z. ZUS wskazaną wyżej decyzją odmówił stronie prawa do żądanego zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Zakład powołał się na art. 31zq ust. 7 i 31zy ust.1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") oraz § 10 ust.2a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371 ze zm). Następnie organ wskazał, że z analizy danych zawartych w bazie REGON oraz danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że na dzień 31 marca 2021r. strona nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 55.20.Z w zakresie przeważającej działalności. W skardze skierowanej do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie jej zmianę i przyznanie spornego prawa. Skarżąca oświadczyła, że w okresie istotnym dla sprawy świadczyła usługi polegające na wynajmie krótkotrwałym lokali, tj. zapewnieniem swoim klientom miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Przedmiotowa działalność ma klasyfikację PKD 55.20.Z. W konsekwencji zdaniem strony przysługiwało jej prawo do żądanego zwolnienia. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Zakład – rozpoznając wniosek skarżącej – mógł ograniczyć się przy określeniu rodzaju prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej, określając jej oznaczenie według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, wyłącznie do danych zawartych w rejestrze REGON, jak wynika ze stanowiska organu, czy też powinien uwzględnić rzeczywiście prowadzoną działalność gospodarczą, jak wynika ze stanowiska skarżącego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371 ze zm.) Zgodnie z zawartym tam zapisami cytowanymi przez organ na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem 55.20.Z, w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, przy spełnieniu pozostałych warunków, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Jak stanowi przy tym § 10 pkt 3 Rozporządzenia oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021r. W ocenie tut. Sądu zawarte tam sformułowania o prowadzeniu działalności oznaczonej według PKD określonym kodem jako rodzaju przeważającej działalności, rozumieć trzeba, jako faktycznie (rzeczywiście) prowadzoną przez płatnika składek działalność gospodarczą. Rację w nakreślonym na wstępie sporze przyznać zatem trzeba skarżącemu. Należy bowiem pamiętać o tym, że rejestr REGON, do którego odwołuje się Rozporządzenie z 26 lutego 2021r prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 955). Podanie do rejestru REGON danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD ujawnionymi w tym rejestrze. Wspomniany rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu. Wskazać trzeba, że ustawa COVID-19 ani Rozporządzenie z 26 lutego 2021r nie zawiera definicji wyrażenia: "przeważająca działalność gospodarcza", do którego odwołuje się jego § 10. Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009 ze zm.). W § 9 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia postanowiono, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O rodzaju przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ostatnio cytowanym rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni zastosowanych w sprawie przepisów nie można pominąć powyższego znaczenia pojęcia rodzaju przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze REGON. W świetle dotychczasowych twierdzeń należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 Rozporządzenia z 26 lutego 2021r nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważającej. Odmienna wykładnia tego przepisu niż przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu mogłaby tymczasem spowodować, że przedmiotową pomoc otrzymałby przedsiębiorca, który wpisany ma w rejestrze REGON kod wymieniony w analizowanym przepisie, pomimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Z drugiej strony natomiast nie można pomocy tej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako rodzaju przeważającej działalności, tej która wymieniona została w Rozporządzeniu z 26 lutego 2021r, działalność taką w istotnym dla sprawie okresie rzeczywiście prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z danych w rejestrze REGON nie spełniałoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można tracić z pola widzenia tego, że założenia prawne Rozporządzenia z 26 lutego 2021 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19, przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia wszystkim tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio objęci, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez odpowiednio wczesną aktualizację danych. W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, aby wyłącznym środkiem dowodowym, jaki może służyć wykazaniu rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika składek był zapis w rejestrze REGON. Wnioskodawca może istotne w tym względzie okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w tym rejestrze. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia dla przedsiębiorców faktycznie prowadzących określony rodzaj działalności gospodarczej, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, a uregulowanego przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W realiach kontrolowanej sprawy, w której zachodzi sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności podanym przez skarżącego w złożonym wniosku a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień 31 marca 2021 r. w oparciu o dane z bazy REGON, organ rentowy zobowiązany był zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a K.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Jak stanowi natomiast art. 79a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy wprowadzającej komentowany przepis, jego celem jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie. Pomimo wprowadzenia dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 K.p.a. regulacje dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże powinien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek nastąpić powinno w terminie wyznaczonym stronie przez organ na wypowiedzenie się przez nią co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin ten może zostać przedłużony na zasadach ogólnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 do art. 79a). Powyższej przedstawione stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 829/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stornie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podanych względów poddaną kontroli tut. Sądu decyzję uznać trzeba za wadliwą, to jest wydaną z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tut. Sąd nie jest jednak uprawniony do tego, aby za organ rentowy przeprowadzić wymagane w tym względzie postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Choć przepis ten przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodów z dokumentów, to dowody te mogą mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Sytuacja taka w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi, bowiem Zakład ograniczając się do informacji pozyskanych z rejestru REGON nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia rzeczywiście prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Powyższe jest także uzasadnieniem dla oddalenia złożonego przez pełnomocnika strony wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego z faktur VAT na okoliczność faktycznej działalności spółki. Jako całkowicie nieuzasadnione i oderwane od podstaw prawnych – a w konsekwencji niewymagające dalszej polemiki - należy ocenić zawarte w skardze żądanie pełnomocnika o zmianę zaskarżonej decyzji przez sąd. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Zakład przede wszystkim wezwie skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kodem PKD wskazanym we wniosku, a kodem PKD przeważającej działalności wynikającym z rejestru REGON oraz wezwie do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona przez niego faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi wymienionemu w § 10 ust. 2a Rozporządzenia z 26 lutego 2021r. Następnie organ dokona oceny zgromadzonego tak materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy COVID-19 i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.