III SA/Po 1294/16

Dnia 30 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka (spr) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję Uzasadnienie. | Decyzją z dnia [...]r. ZUS odmówił x umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...]r. w | |łącznej kwocie [...] zł. | |Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...]r., ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. | |W uzasadnieniu organ wskazał, że istnieje przedmiot egzekucji przedmiotowych należności, czyli świadczenie emerytalne zobowiązanej. Strona| |mieszka u syna, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Emerytura wynosi [...] zł netto. Stałe miesięczne koszty utrzymania wynoszą [...]| |Zdarzają się wydatki niespodziewane i na życie zostaje wówczas stronie ok. [...] zł. Strona nie ma innych zobowiązań poza długami wobec ZUS. | |Nie korzysta ze środków pomocy społecznej. W ocenie organu strona może ewentualnie wystąpić do organu o zawarcie układu ratalnego. | |W skardze do WSA w Poznaniu strona wskazała, że wymaga pomocy osób z najbliższej rodziny. | |W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. | | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : | | | |Skarga okazała się uzasadniona. | |W ocenie Sądu organ nie uzasadnił wyczerpująco, dlaczego : | |- w sprawie nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności wobec ZUS | |- nie było podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia długu wymienionych w art. 28 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie | |ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U.2016.963) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 | |lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), | |zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację | |rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w | |szczególności w przypadku: | |1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb | |życiowych; | |2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z | |tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; | |3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej | |zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. | |Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, że nie może być ona | |całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może | |nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie | |zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał | |materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie | |udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; | |wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących | |umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 | |kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08,| |lex nr 484073). | |W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. | |Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały | |materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, | |wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z | |urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania | |administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). | |Wskazać należy na wstępie, że organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego należało uznać, że sporne należności ( za | |okres od [...] ) nie uległy przedawnieniu i nadal podlegają ewentualnej przymusowej egzekucji. | |Kwestia ta jest kluczowa w ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż jej rozstrzygnięcie rzutuje na możliwość zbadania zasadności| |odmowy umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3–4 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra | |Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na | |ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). | |Stosownie do art. 35 ust. 3 i ust.4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 | |r. Nr 25, poz. 137, ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność | |gospodarczą) ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stawała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywało | |odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o | |czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Przy | |czym w orzecznictwie wskazywano, że przez "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należało rozumieć m.in. wystawienie tytułu | |wykonawczego przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt II GSK 1102/08 - LEX nr 552737) bądź sprawdzenie | |przez poborcę stanu majątkowego dłużnika na podstawie tytułów wykonawczych i sporządzenie z tej czynności protokołu w obecności dłużnika | |(zob. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 392/07 – publ. OSNP 2009/21-22/296). | |Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 | |grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu | |przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 | |u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty | |i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast | |do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia | |uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci | |spadkodawcy. | |Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych| |ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają | |przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania | |kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu | |przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek | |wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r.(data wejścia w życie ustawy z 18 | |grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że | |zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z dnia 2 | |lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok | |NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). | |Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również | |wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione| |w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać | |zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr | |597062 oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – publ. OSNP 2012/9-10/126). | |Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu| |należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być | |egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." | |Dodano także do art. 24 ust. 5a-5d. | |Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia| |2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. | |1264). Na podstawie tej samej nowelizacji po ust. 5d do art. 24 dodano także ust. 5e. | |Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz | |niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie. | |Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 | |września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 | |u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do | |przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 | |r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle | |zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem | |10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go| |nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia | |art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. | |nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (zob. Sąd | |Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). | |Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, że podlegająca kontroli Sądu decyzja Zakładu Ubezpieczeń | |Społecznych dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres od [...] r. | |W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał na okoliczności powodujące ewentualne zawieszenie biegu przedawnienia przedmiotowych należności. | |Sąd stwierdza zatem , że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji analizy w zakresie kwestii ewentualnego | |przedawnienia przedmiotowych składek za okres od [...] r. ( oraz możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji dotyczącej tych należności ). | |Już z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. | |Ponadto Sąd stwierdził również, że organ nie ustalił w wystarczający sposób, | |czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca | |2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. | |Organ wskazał, że istnieje przedmiot skutecznej egzekucji przedmiotowych należności, czyli świadczenie emerytalne zobowiązanej. Strona | |mieszka u syna, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Emerytura wynosi [...] netto. Stałe miesięczne koszty utrzymania wynoszą | |[...]Zdarzają się wydatki niespodziewane i na życie zostaje wówczas stronie ok [...]zł. Strona nie ma innych zobowiązań poza długami wobec | |ZUS. Nie korzysta ze środków pomocy społecznej. | |Na tej podstawie Zakład stwierdził generalnie brak przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy. Ustalono bowiem, iż zobowiązana posiada stałe | |źródło dochodu w postaci emerytury. Z tego względu nie ma podstaw do przyjęcia, że spłata zadłużenia pozbawi skarżącą możliwości | |zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących umorzenia zaległości wobec ZUS organy | |ubezpieczeniowe powołują się na konieczność konfrontowania interesu osobistego dłużnika z interesem ogólnospołecznym, jednak w uzasadnieniu| |decyzji nie podano praktycznie żadnych okoliczności mogących uzasadniać w niniejszej sprawie zdecydowany prymat interesu ogólnospołecznego | |nad interesem jednostkowym (dotyczącym skarżącej znajdującej się w złym stanie zdrowotnym, ponoszącej wysokie miesięczne koszty leczenia | |itd.). | |Trzeba też w tym miejscu wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, | |ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej | |należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok | |NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi | |kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego | |podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964). Przy określaniu stałych wydatków | |zobowiązanego należy też uwzględnić koszty utrzymania związane z zakupem żywności, środków higieny i czystości, ubrań itd. | |Możliwości majątkowe i płatnicze nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od trudnej sytuacji zdrowotnej zobowiązanej, jej wieku | |które to okoliczności niewątpliwie wpływają bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie. | |Z okoliczności faktycznych sprawy wynika generalnie, iż sytuacja majątkowa skarżącej jest trudna, co przesądzać może o konieczności | |stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia spornych należności wobec ZUS. Sam fakt niekorzystania z pomocy społecznej nie oznacza braku| |podstaw do umorzenia należności, gdyż ich skuteczne egzekwowanie mogłoby doprowadzić do sytuacji, gdy skarżąca byłaby zmuszona do | |korzystania z takiej pomocy w formie zasiłków itd. Nieracjonalna byłaby sytuacja, w której należności strony wobec ZUS byłyby spłacane | |przede wszystkim ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej. | |Biorąc to pod uwagę, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie | |przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie wyjaśniając dostatecznie swojego stanowiska w tym zakresie. To na organie spoczywa | |obowiązek zebrania materiału dowodowego , który pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc | |organ w omawianej sprawie winien ustalić konkretnie dochody i wydatki skarżącej. Następnie, tak oszacowaną sytuację majątkową/ materialną | |skarżącej odnieść do kryteriów umorzenia przedmiotowych należności. Koniecznym jest ustalenie wydatków oraz relacji miedzy dochodami a | |wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanej. | |Ważny interes w umorzeniu przedmiotowych należności ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną istnieje, gdy wykonanie obowiązku | |zapłaty należności mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez skarżącą podstawowych potrzeb życiowych. Aby dokonać takiej oceny, | |koniecznym jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwalające tym samym ocenić, czy sytuacja materialna skarżącej pozwala i w jakim | |zakresie, na zapłatę należności. | |Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem szerzej uzasadnić swoje stanowisko w kwestii przedawnienia ( lub jego braku ) | |przedmiotowych należności oraz w kwestii oceny istnienia przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki | |Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. | |Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia | |2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 718). |