III SA/Po 130/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Asesor sąd. Szymon Widłak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi T.Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sprawie zameldowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 64 § 2 kpa orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku p. T.Ł. w sprawie zameldowania wymienionego z rodziną na pobyt stały przy ul. M. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w piśmie z dnia [...] roku T.Ł. wniósł o zameldowanie siebie, żony i trójki dzieci na pobyt stały w lokalu [...] przy ul. M. [...]. Jednocześnie wniósł o zwolnienie z ponoszenia wszelkich kosztów związanych z zameldowaniem oraz o niewzywanie go do dokonania wszelkich czynności związanych z zameldowaniem. Do podania wnioskodawca załączył kopie: decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku nr [...] odmowie zameldowania, formularza meldunkowego " zgłoszenie pobytu stałego" dotyczącego zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały przy ul. M. [...] z adnotacją "brak możliwości zameldowania ze względu na brak podpisów współwłaścicieli – [...]r.", a także postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] roku - sygn. akt [...] w sprawie o zezwolenie na dokonanie czynności. Pismem z dnia [...] roku organ, na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwał T. Ł. do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez dołączenie do niego wypełnionych i podpisanych druków meldunkowych" zgłoszenie pobytu stałego" oraz opłaty skarbowej w wysokości: 5,-złotych za wniesione podanie i po 0,50zł. za każdy załącznik, informując go jednocześnie , iż nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od daty tego pisma spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Dnia [...] roku T. Ł. odebrał powyższe pismo, ale nie uzupełnił braków podania, a pismem z dnia 2 października organ udzielił mu ponownie wyczerpujących wyjaśnień. Pismo T.Ł. z dnia [...] roku również nie zawierało uzupełnienia braków formalnych podania. W piśmie z dnia [...] roku organ udzielił natomiast wnioskodawcy ponownie odpowiedzi na jego pytania. Prezydent dalej wskazał, iż następne pismo T.Ł. z dnia [...] roku było znowu polemiką na temat zameldowania i ponieważ nie czyniło zadość wezwaniu z dnia [...] roku, to należało orzec jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się T.Ł. wnosząc o; - zameldowanie jego osoby na pobyt stały, łącznie z dokonaniem wpisu do dowodu osobistego w miejscu zamieszkania - bez dokonywania dodatkowych czynności, - zameldowanie na pobyt stały D.Ł., łącznie z dokonaniem wpisu do dowodu osobistego, w miejscu zamieszkania - wraz z dziećmi, bez dokonywania dodatkowych czynności, - ukaranie urzędników winnych bezprawnego działania, - wypłacenie odszkodowania w wysokości 10.000,-zł. za niezameldowanie D.Ł. wraz z dziećmi. W uzasadnieniu odwołujący stwierdził, że decyzja Prezydenta jest bezprawna. Korespondencja między Urzędem Miejskim a jego osobą wskazywała bowiem, że do zameldowania na pobyt stały wystarczy prawidłowo wypełnić formularz zgłoszeniowy. Niestety nie potwierdza tego ani jego wizyta w Urzędzie w dniu [...] roku ani wizyta żony w dniu [...] roku. Wojewoda decyzją z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 64 § 2 kpa w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jednolity Dz.U. Nr 87, poz. 960 z 2001 roku z późn.zm. ) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji, albowiem T.Ł. nie uzupełnił w terminie braków formalnych wniesionego podania. W aktach sprawy znajduje się druk meldunkowy – "zgłoszenie pobytu stałego", ale bez podpisu zainteresowanego i bez potwierdzenia jego pobytu w przedmiotowym lokalu. Ponadto nie została wniesiona opłata od podania. Organ II instancji podał również, iż decyzją dnia [...] roku Prezydent Miasta orzekł o zameldowaniu D.Ł. wraz z dziećmi na pobyt stały w lokalu przy ul. M. [...] w P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T.Ł. wniósł o uznanie odwołania z [...] roku za zasadne i pokrycie wszelkich strat z tym związanych. Skarżący podniósł, że pomimo złożenia formularza meldunkowego w lipcu 2002 roku nie został jak dotąd zameldowany w miejscu zamieszkania, choć wielokrotnie otrzymywał odpowiedź Urzędu Miejskiego, że wystarczy jeden raz prawidłowo wypełnić formularz. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się słuszna, ale z innych przyczyn niż wskazane przez T.Ł.. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153, poz. 1269 ) - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. ,Również w myśl art. 3 § 1 ustawy – z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pismem z dnia [...] roku złożonym w dniu [...] roku w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta T.Ł. wniósł o zameldowanie siebie oraz żony i trójki dzieci na pobyt stały w miejscu zamieszkania tj. w P. przy ul. M. [...], załączając do niego kserokopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku, postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] roku upoważniającego go do dokonania czynności zameldowania się w lokalu nr [...] przy ul. M. [...] oraz kserokopię formularza " Zgłoszenie pobytu stałego" z adnotacją i podpisem podinspektor M.M. "brak możliwości zameldowania ze względu na brak podpisów współwłaścicieli – [...]". Na powyższym formularzu nie ma również podpisu T.Ł. jako osoby meldującej się oraz brakuje daty. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 roku w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych ( DzU z 2002r. Nr 236, poz. 1999 ) dokonując zameldowania na pobyt stały, osoba przedstawia zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 87, poz. 960) przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego". W myśl § 4 powyżej cytowanego rozporządzenia zameldowanie osoby niepełnoletniej na pobyt stały dokonuje przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca faktyczną opiekę nad osobą niepełnoletnią również przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego". Jednocześnie § 35 tego rozporządzenia stanowi, że formularze określone w rozporządzeniu, według wzorów ustalonych w dotychczasowych przepisach, mogą być stosowane do dnia 31 grudnia 2003 roku. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt. 1a) ustawy z dnia 9 września 2000 roku o opłacie skarbowej ( Dz.U. Nr 86, poz. 960 z 2000r. z późn.zm.) opłacie skarbowej podlegają w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej podania ( żądania, wnioski, odwołania, zażalenia) i załączniki do podań. Przy czym szczegółowy wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki oraz zwolnienia zawiera załącznik do ustawy o opłacie skarbowej. Wynika z niego, że podania i załączniki w sprawach meldunkowych nie są zwolnione z opłaty skarbowej. Za wniesione podanie w tego typu sprawie należy uiścić 5,00zł. tytułem opłaty skarbowej, a za każdy załącznik 0,50zł. Ogólne zwolnienie z opłaty skarbowej przewiduje art. 2 ust. 1 pkt. 6 powołanej ustawy, a dotyczy ono jedynie podań i załączników wnoszonych przez osoby, które stan ubóstwa udokumentują organowi mającemu rozpatrzyć podanie. Art. 64 § 2 kpa stanowi zaś, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei art. 63 § 2 i 3 kpa wyznacza minimum wymagań formalnych, co do treści podania, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej tej czynności prawnej. Między innymi brak podpisu strony powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Wobec powyższego słusznie organ administracji publicznej w piśmie z dnia [...] roku wezwał T.Ł., powołując się na art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez dołączenie wypełnionych i podpisanych druków meldunkowych "Zgłoszenie pobytu stałego" ( dla każdej osoby odrębny druk meldunkowy) oraz opłaty skarbowej w wysokości 5,00zł. za wniesione podanie i 0,50zł. za każdy załącznik – w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie wskazanych braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Również prawidłowo organ poinformował skarżącego, że w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] roku sygn. akt [...] zezwalającym mu na dokonanie czynności zameldowania w lokalu nr [...] przy ul. M. [...] w P., może już dopełnić formalności meldunkowych związanych z powyższym zameldowaniem przedkładając jedynie w Wydziale Spraw Obywatelskich wypełniony i podpisany przez siebie druk meldunkowy "Zgłoszenie pobytu stałego" oraz do wglądu oryginał postanowienia Sądu Rejonowego z [...] roku, dowód osobisty i książeczkę wojskową. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że T.Ł. nie uzupełnił jednak wskazanych braków formalnych ani w terminie określonym w piśmie z dnia [...] roku, ani w terminie 7 dni zakreślonym w kolejnym piśmie organu z dnia [...] roku. Skarżący utrzymywał jedynie korespondencję z Wydziałem Spraw Obywatelskich podnosząc w niej między innymi, że osobiście złożył formularz "Zgłoszenie pobytu stałego" w dniu [...] roku. W dniu [...] roku Prezydent Miasta wydał zaś decyzję [...], powołując się na art. 64 § 2 kpa, o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku T.Ł. w sprawie zameldowania wymienionego z rodziną na pobyt stały przy ul. M. [...] w P.. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w nauce kwestią wywołującą wątpliwości interpretacyjne jest przyjęte w art. 64 § 1 i 2 kpa określenie "podanie pozostawia się bez rozpatrzenia". Reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpatrzenia następuje w formie decyzji. Datę doręczenia żądania uważa się tutaj za datę wszczęcia postępowania. Pozostawienie żądania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji, a zatem zgodnie z nakazem zawartym w art. 104 kpa czynność ta musi być podjęta w formie decyzji ( patrz wyrok NSA z 16 kwietnia 1986 roku III SA/B 14/85, OSPiKA 1988, Nr 1, poz. 23). Według drugiego poglądu pozostawienie podania bez rozpoznania to nie odmowa wszczęcia postępowania ani także umorzenie postępowania, tylko właśnie pozostawienie podania bez dalszego rozpatrzenia wobec braku pewnych składników podania wymaganych przez prawo, a określonych też w wezwaniu skierowanym do wnoszącego podanie, z odpowiednim pouczeniem. Takie stanowisko zajmuje między innymi W. Dawidowicz uznając, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 kpa i że wskutek tego stała się ona bezskuteczna z mocy prawa. W powyższej konstrukcji nie ma więc miejsca dla jakichkolwiek "decyzyjnych" czynności organu ( B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 6 wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004. str. 358 – 359). Stanowisko to przyjął też NSA w wyrokach: z dnia 3 lutego 1992r. IV SA 1377/91, OSP 1993 Nr 10, poz. 205 oraz z dnia 23 stycznia 1996 roku II SA 1473/94 nie publ.). W tym ostatnio wymienionym orzeczeniu NSA stwierdził , że "1. Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. 2. W rozumieniu procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" następuje nie w formie decyzji ani też postanowienia. Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 roku III ZP 11/00, OSN 2000, Nr 19, poz. 702 wyraził się, że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji. Dominujący więc w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa nie następuje w formie decyzji, w pełni podziela też skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Przyjęcie bowiem, że braki co do wymagań formalnych, nie usunięte, powodują bezskuteczność podania oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, co rodziłoby konieczność zakończenia jego w formie decyzji. Podstawę do wydania decyzji może stanowić jedynie przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego. Przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Według art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej . Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Art. 104 kpa wyznacza więc przedmiot decyzji – sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy ( merytorycznie lub niemerytorycznie ). Nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie przepisy prawa procesowego ( np. art. 149 § 3, art. 158 kpa ). Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji. Każda decyzja musi mieć zatem podstawę prawną zawartą w przepisie prawa materialnego lub w przepisie prawa procesowego. Art. 104 kpa nie może bowiem stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego bądź procesowego obwarowane jest zaś sankcją nieważności ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa ). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta wydaną na podstawie art. 64 § 2 kpa o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku T.Ł. w sprawie zameldowania nie może pozostać w obrocie prawnym. Należy w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy jako podstawę swego rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt. 1, art. 64 § 2 kpa w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jednolity Dz.U. Nr 87, poz. 960 z 2001 roku z późn.zm. ). W świetle powyższych rozważań art. 64 § 2 kpa nie mógł stanowić podstawy prawnej tej decyzji. Również powołany przez organ II instancji art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych został nieprawidłowo przytoczony, albowiem dotyczy on zupełnie innej sytuacji niż ta, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie ( zgłoszone dane budzą wątpliwości). Skoro więc organ I instancji nie miał podstawy prawnej ( ani w przepisach prawa materialnego ani procesowego ) do wydania decyzji orzekającej o pozostawieniu wniosku T.Ł. bez rozpoznania, to należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 74, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 i 152 cytowanej ustawy, jak w punkcie 2 i 3 orzeczenia Sądu. /-/Sz.Widłak /-/B. Sokołowska /-/M. Kwiecińska