III SA/Po 130/14

Dnia 10 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P z dnia [...] 2013r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego P na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 21 marca 2013 r. M C, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P, wystąpił do Starosty P z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad usuniętymi pojazdami oraz ich holowanie, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSP 1/10, art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Starosta P decyzją z dnia[...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 130 a ust. 10 h i ust. 10 i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, odmówił przyznania wynagrodzenia "w związku z przechowywaniem pojazdów, usuniętych z drogi z terenu Powiatu P na parkingu strzeżonym wnioskodawcy". Natomiast, organ administracji publicznej w sentencji decyzji nie odniósł się w decyzji do wniosku w zakresie kosztów związanych z usunięciem pojazdów wskazanych we wniosku. M C wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując m.in., że usługę zabezpieczania oraz holowania pojazdów wykonuje, w ramach obowiązujących przepisów, na zlecenie organów administracji publicznej. Pozbawienie wynagrodzenia za nadzór nad usuwanymi samochodami w okresie poprzedzającym przejście ich prawa własności na rzecz Skarbu Państwa pozostaje w sprzeczności z uchwałami Rady Miast P tj. aktami prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że decyzja Starosty P nie zawiera elementów składowych decyzji administracyjnej. Ponadto, skarżący wskazał, że zachowanie organów administracji publicznej jest sprzeczne także z orzecznictwem NSA. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] uchylona została zaskarżona decyzja organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji były następujące ustalenia faktyczne. Pojazdy, wskazane w złożonym przez stronę wniosku, zostały usunięte z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym na parking prowadzony przez M C. Pojazdy przechowywane były na parkingu strzeżonym prowadzonym przez stronę, która zażądała wynagrodzenia za wykonywanie czynności usuwania pojazdów oraz dozoru nad tymi pojazdami na parkingu w wysokości [...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że samochody mogły być usuwane z drogi na podstawie dyspozycji odpowiednich podmiotów w trybie określonym w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - w brzmieniu obwiązującym do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152 poz. 1018). Zgodnie z przepisem art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r.) pojazd usunięty i nieodebrany przez jego właściciela w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawano za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów, na podstawie art. 130a ust. 10 h, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do czasu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Odnosząc się z kolei do powołanej we wniosku uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OSP 1/10, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P stwierdziło, iż powyższa uchwała nie znajduje zastosowania wobec jej nieaktualności, a to z powodu zmiany przepisów prawa w tym zakresie oraz brakiem możliwości orzekania o kosztach na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zakresie zarzutów proceduralnych organ wskazał, że są one zasadne, gdyż organ I instancji nie ustalił, które z samochodów przechowywanych na parkingu wnioskodawcy przeszło ex lege na własność Skarbu Państwa. Ponadto, przed wydaniem decyzji w zakresie kosztów usuwania oraz przechowywania pojazdów organ administracji publicznej powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M C, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając m.in. naruszenie art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449) – poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że przepisy te nie znajdują zastosowania. W ocenie strony skarżącej należy jej się wynagrodzenie za cały okres sprawowania dozoru nad usuniętymi pojazdami oraz za holowanie tych pojazdów na parking. Obowiązek przyznania takiego wynagrodzenia ma wynikać wprost z powołanej w toku postępowania uchwały NSA z 29 listopada 2010 r. ( sygn. akt I OPS 1/2010 ), która została zinterpretowana przez organy w błędny sposób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji, czy postanowienia może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Podkreślić należy, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona, Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje przez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i objętego z mocy art. 135 p.p.s.a, decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa, gdyż wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością ich uchylenia. Należy wskazać, że sprawy usuwania pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1-11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wiążą się bezpośrednio z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym i posiadają charakter publicznoprawny. Wykonywanie tego rodzaju zadań zostało powierzone obecnie starostom. Podkreślenia wymaga, że skarżący M C był podmiotem wyznaczonym zarówno do usuwania pojazdów, jak i do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z drogi. Jest to okoliczność bezsporna, która nie była kwestionowana przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Podnieść też należy, że usuwanie pojazdów z drogi i dalsze postępowanie z nimi są zadaniem publicznym o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez (a) organy administracji publicznej, ale w części także przez (b) podmioty spoza administracji publicznej, którymi są jednostki (przedsiębiorcy) wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi jak też prowadzenia parkingów dla usuwanych pojazdów. Dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych nań obowiązków, muszą być spełnione następujące przesłanki: nawiązanie takiego stosunku pomiędzy organem władzy publicznej a przedsiębiorcą; czynności podmiotu, któremu powierzono te działania, a polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz umieszczenie pojazdu na parkingu wyznaczonym do tego celu w trybie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy wskazać, że zarówno w poprzednio, jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieją obowiązki normatywne – w postaci obowiązku wydania indywidualnego aktu administracyjnego - nałożone na organy administracji publicznej w zakresie rozstrzygania w przedmiocie kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Bez aktywnego udziału w przedmiotowej procedurze organów administracji publicznej strona niniejszego postępowania nie będzie posiadała normatywnych możliwości uzyskania wynagrodzenia związanego z wykonywaniem powierzonych podmiotowi zadań powiatu. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem (a) przepisów prawnych zawartych w art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, regulujących zasady i tryb postępowania związanego z usuwaniem pojazdów, prowadzeniem parkingu strzeżonego oraz przepadku pojazdów, jak też z naruszeniem (b) zasad procedury administracyjnej, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zakres naruszeń organu pierwszej instancji polegał m.in. na zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, unormowanego w ww. przepisie prawnym, a także postępowania dowodowego w przedmiotowym zakresie. Organ administracji publicznej nie ustalił jaka jest konkretna treść stosunku prawnego łączącego Starostę P z M C m.in. w przedmiotowym oraz czasowym, objętym wnioskiem, zakresie. Ponadto, jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy brak jest informacji dotyczących podjęcia przez organy administracji publicznej czynności wynikających z art. 130a ust. 10 a – l ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym Należy w przedmiotowej sprawie zwrócić uwagę na dwa elementy wniosku z dnia 21 marca 2013 r. tj. w zakresie: a) przyznania wynagrodzenia za usuwanie pojazdów oraz ich holowanie na parking oraz b) przyznania wynagrodzenia za przechowywanie usuniętych pojazdów. Organ administracji publicznej I instancji wydał decyzję dnia [...] 2013 r. tylko w zakresie żądania wskazanego powyżej w pkt b; natomiast nie wydał decyzji w zakresie ww. żądania zawartego w pkt a. Także uzasadnienie organu drugiej instancji nie zawiera jakichkolwiek rozważań w zakresie żądania zawartego w pkt a. Należy więc uznać, iż nie tylko decyzja organu i instancji, ale także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] 2013 r. w tym zakresie jest wadliwa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej powinny dokonać analizy stosunku prawnego łączącego skarżącego z Powiatem P w zakresie usuwania, przemieszczania i przechowywania pojazdów. Organy administracji publicznej powinny zatem przy rozstrzyganiu przedmiotowej problematyki odnieść się zarówno do przepisów stanowiących element systemu prawnego m.in. przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, aktów prawa miejscowego, wydanych na podstawie delegacji wskazanej w ustawie, jak również określić charakter i treść stosunku prawnego łączącego skarżącego z Powiatem P w ramach wykonywanych zadań powiatu. Z powyższych względów - w aspekcie proceduralnym – uzasadnione staje się twierdzenie o zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez organ pierwszej instancji, co świadczy o naruszeniu podstawowych zasad procedury administracyjnej, określonych w art. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stosownie do powołanych przepisów, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zwrócić również należy uwagę, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony zawarte odwołaniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu wydanego aktu. W niniejszej sprawie jak to zostało już wyżej wskazane uzasadnienie organu drugiej instancji nie zawiera jakichkolwiek rozważań w przedmiocie żądania strony o przyznanie wynagrodzenia za usuwanie pojazdów oraz ich holowanie na parking. Natomiast, uzasadnienie prawne stanowi wyłącznie, z perspektywy normatywnej, analizę poprzednio, jak i obecnie obowiązujących przepisów prawnych, zawierających konkluzję o prawidłowym zastosowaniu przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z wymaganiami normatywnymi w zakresie strukturalnym decyzji administracyjnej, określonymi w art. 107 § 1 K.p.a. przepis ten wskazuje elementy składowe decyzji administracyjnej. Wśród tych elementów strukturalnych znajduje się m.in. uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Ponadto, 107 § 3 K.p.a. wskazuje elementy uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać też należy, że ocena mocy dowodów musi być odnoszona do całości materiału dowodowego sprawy. Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P w uzasadnieniu decyzji wskazało, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów, na podstawie art. 130a ust. 10 h ww. ustawy, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do czasu zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Należy także wskazać, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji tylko częściowo – w ww. zakresie - było wadliwe. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji odniósł się bowiem do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu argumentów i zarzutów dotyczących naruszeń proceduralnych, wskazując że postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę P wadliwie, m.in. w zakresie braku ustalenia które samochody, które przeszły na własność Skarbu Państwa. Nie zostało także przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także w zakresie zasad prowadzenia przez M C parkingu strzeżonego w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P w uzasadnieniu decyzji wskazało także na zmianę przepisów w przedmiotowym zakresie. Jednakże brak jest w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P odniesień do realiów niniejszej sprawy – także w aspekcie zakresu temporalnego - czynności dokonanych przez stronę. Dlatego też Sąd uznał, że kwestionowane decyzje wydano po przeprowadzeniu wadliwej procedury administracyjnej, a naruszenia te (w zakresie organu drugiej instancji – dotyczące decyzji administracyjnej) niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do obowiązku dokonania czynności proceduralnych, a następnie podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, uzasadnionego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 K.p.a. Należy też wskazać, że w okresie przechowywania samochodów wskazanych we wniosku nastąpiła w przedmiotowym zakresie zmiana stanu prawnego.