III SA/Po 1315/12

Dnia 27 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 9 maja 2011 B. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2011. Producent zadeklarował we wniosku działki A,C,D,E,H,I,J,J1,K,L,BB położone w miejscowości [...]. Wraz z wnioskiem złożył załączniki graficzne przedmiotowych działek ewidencyjnych. W dniu 4 maja 2012r. inspektorzy ARiMR przeprowadzili kontrolę gospodarstwa rolnika .W wyniku kontroli ustalono, iż powierzchnia działki ewidencyjnej [...] zawiera 3 działki rolne - A,Bb i C. Odnośnie działek Bb i C stwierdzono, że ich powierzchnia jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. B. K. złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli. Podniósł w nich, iż nie zgadza się z wynikiem kontroli na Działkach [...] i [...]. W jego ocenie prawidłową jest powierzchnia podana we wniosku. Ponadto zarzucił organom niepowiadomienie go o terminie kontroli. Do pisma załączył szkic spornych działek. Organ w odpowiedzi na zastrzeżenia wyjaśnił powstałe różnice w wielkościach działek, ponadto poinformował, iż weryfikacja raportu kontroli na poziomie Biura Kontroli została zakończona i obowiązującymi wynikami są wyniki znajdujące się w raporcie kontroli przeprowadzonej w dniu 03.02.2012. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Ponieważ przekroczyła ona 20%, tym samym organ zobligowany jest do odmowy przyznania pomocy. Organ szczegółowo wyjaśnił dalej , iż na działce rolnej BB zamiast powierzchni 2,66 stwierdzono 1,25 ha, natomiast na działce C zamiast powierzchni zadeklarowanej 1,56 stwierdzono 1.17 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. podniósł, iż obszar, który zadeklarował we wniosku jest obszarem prawidłowym, działki te dzierżawi od Nadleśnictwa, na dowód czego załączył pismo nadleśniczego z Nadleśnictwa [...]. Ponownie też zakwestionował przeprowadzoną kontrolę bez jego udziału. Organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., o nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady(WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Ten przepis oraz przepis art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią, iż organ nie ma obowiązku powiadamiania rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Podkreślono, iż o obszarze działek decydują rolnicy, oni bowiem podają odpowiednie dane we wniosku oraz zarysowują załączniki graficzne. Raport z kontroli ma zaś decydujące znaczenie, jeżeli chodzi o dane dotyczące weryfikacji tych działek. Natomiast rolnik po stwierdzeniu rozbieżności na załączniku graficznym w porównaniu ze stanem rzeczywistym winien przedstawić nową sytuację w formie graficznej lub opisowej. Organ II instancji w ramach rozpoznania odwołania dokonał ponownej weryfikacji pomiaru powierzchni na obrazie ortofotomapy znajdującej się w komputerowym Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Pomiar ten nie potwierdził deklaracji rolnika, natomiast potwierdził wyniki kontroli. Dalej wskazano w uzasadnieniu, iż to wnioskodawcy ponoszą odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, jak również z żądaniami i wolą samych wnioskodawców. B. K. skorzystał z prawa złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze po raz kolejny zarzucił organom nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli, pominięcie zaświadczenia z Nadleśnictwa [...] jako mającego wpływ na obszar użytkowanych działek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 cyt. ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jedynym z uchybień wymienionych w art. 145§ 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć nie wszystkie argumenty skargi sąd uznał za zasadne. Zaskarżonej decyzji zarzucić należy niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Otóż po przeprowadzonej w dniu 3 lutego 2012 r. kontroli rolnik złożył na piśmie zastrzeżenia co do jej przebiegu. W piśmie konsekwentnie dowodził, iż powierzchnia określona we wniosku jest faktyczną powierzchnią, którą użytkuje. W odpowiedzi na zastrzeżenia organ odnośnie działki A uznał, iż powierzchnia stwierdzona jest prawidłowa tj. równa powierzchni zadeklarowanej. Odnośnie działki C w piśmie wyjaśniono, iż została ona zmierzona zgodnie z rzeczywistymi granicami w terenie, którymi to granicami jest las. Różnica w powierzchni działki Bb wynika natomiast z tego jak stwierdził organ w piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r., iż na załączniku graficznym, który rolnik sporządził dla działki Bb obszar zaznaczony jako obszar zgłoszony do płatności jest różny od tego, który przedstawił na mapce załączonej do pisma zawierającego zastrzeżenia do kontroli. W tym miejscu podkreślić należy, iż z porównania obu wydruków wynika jednoznacznie brak jakiejkolwiek różnicy, poza oczywistą omyłką polegająca na błędnym oznaczeniu działki [...] zamiast działki [...]. W ocenie Sądu oba załączniki posiadają identycznie zakreślone obszary działek. Samo zaś wyjaśnienie zawarte w piśmie organu z dnia 18 kwietnia 2012 r. w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyny innego nakreślenia szkicu załączonego przez organ do protokołu kontroli. Różnicy tej nie wyjaśnia uzasadnienie organu I instancji, w którym w ogóle nie wskazano przyczyn zróżnicowania powierzchni, a jedynie wyliczenia ilościowe stwierdzonych różnic. O tym, iż zarówno treść pisma organu, jak i uzasadnienie decyzji odmawiającej przyznania płatności nie była czytelna dla rolnika świadczy fakt, iż w odwołaniu nadal podkreślał, iż użytkuje całą zaznaczoną powierzchnię. A o obszarze, który faktycznie użytkuje świadczyć może zaświadczenie wydane przez Nadleśnictwo [...]. W piśmie tym nadleśniczy stwierdził, iż istotnie B. K. użytkuje grunty Nadleśnictwa tak w formie deputatu, jak i umowy dzierżawy. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił tej kwestii i nie ustalił, czy obszar zakwestionowany w toku kontroli jest wydzierżawiany od Nadleśnictwa i faktycznie przez niego użytkowany. O tym, iż istniały wątpliwości co do faktycznego użytkowania świadczy fakt, iż w piśmie z dnia 18 kwietnia 2012r. odnośnie działki Bb podniósł, że inspektorzy terenowi wykonujący kontrolę nie zmierzyli działki za widocznym na mapie rowem, bo tylko do tego miejsca rolnik zaznaczył obszar przez siebie użytkowany. Podkreślić jednak należy, iż również z załącznika przedłożonego do wniosku, jak i do zastrzeżeń do protokołu wynika, że są to tożsame obszary obejmujące także działkę za rowem. Skoro jednocześnie organ miał wątpliwości co do tego, kto faktycznie część tej działki użytkuje winien to wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzje organu I instancji dokonał ponownej weryfikacji pomiaru powierzchni na bazie ortofotomapy w granicach naturalnych spornych działek. Odnośnie działki A uznał, iż jej południowa część nie była użytkowana rolniczo. Tymczasem z protokołu kontroli wynika, iż zaznaczono kod DR 22, co oznacza, że działka jest niespójna. Brak fotografii uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację twierdzeń organu, przy jednoczesnym konsekwentnym stanowisku strony odnośnie jej użytkowania. Jednocześnie w piśmie odnoszącym się do zgłoszonych zastrzeżeń organ wyjaśnił, iż obszar tej działki jest zgodny z obszarem stwierdzonym podczas kontroli. Brak wyjaśnienia tych rozbieżności przez organ I instancji winien obligować Dyrektora ARiMR do wykluczenia tej rozbieżności, zwłaszcza w aspekcie treści złożonego odwołania. Odnośnie działki Bb organ II instancji również zajął odmienne stanowisko, niż w dopowiedzi organu wyjaśniającej zastrzeżenia do protokołu kontroli. Organ w zaskarżonej decyzji uznał bowiem iż pomiar w pierwotnym obrysie, jaki wykonał B. K. jest prawidłowy. Tym bardziej więc niezrozumiałe jest stanowisko organu, skoro jednocześnie stwierdził, iż gdyby przyjąć nowe dane podane przez odwołującego sumaryczna powierzchnia działek rolnych A i Bb nie uległaby zmianie. Odnośnie działki C Dyrektor ARiMR organ uznał z kolei, że dowody wskazują na brak jej użytkowania w części podając kod 22, który świadczy o niespójności działki. Kod ten wg legendy raportu oznacza, że błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ odnośnie tej działki uznał, iż zawiera ona tereny wyłączone (rowy, drogę). Na taką kwalifikację jednak wskazuje kod 29, a nie 22. Ostatecznie wobec braku fotografii przy jednoczesnym stanowisku Skarżącego nie sposób uznać, co spowodowało kod DR 13 +-tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tej kwestii organu I instancji. W ocenie składu orzekającego organy nie wyjaśniając tych rozbieżności czynią w istocie niemożliwym rzeczowe odniesienie się do strony do stwierdzonych uchybień. Słusznie Skarżący zarzucił organom nieustosunkowanie się do pisma Nadleśnictwa, bowiem nie wynika z niego, iż tereny wydzierżawione B. K. to wyłącznie lasy. Również ta kwestia wymagała wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego. Podkreślić należy także okoliczność podaną przez Skarżącego na rozprawie w dniu 27 marca 2013, iż w latach 2009 i 2012 również przeprowadzono kontrole tych samych działek w terenie i nie kwestionowano wówczas ich powierzchni. Reasumując uznać należy, iż treść odpowiedzi organu na zarzuty zgłoszone przez producenta nie koresponduje z załączonymi szkicami i uzasadnieniem organu II instancji, które z kolei w znacznej mierze odnosi się do wyników kontroli. Nie sposób też nie zauważyć, że wyniki kontroli zwierają odmienne wnioski niż podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy jednoznacznym i konsekwentnym stanowisku producenta rolnego kwestie te powinny zostać w sposób wyczerpujący wyjaśnione w toku ponownego rozpoznania sprawy . Jakkolwiek wolą ustawodawcy regulującego postępowanie w sprawach płatności bezpośrednich było odformalizowanie procedury, to wobec okoliczności spornych organ winien podając próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystując np. instrument w postaci wezwania z art. 50 Kpa. W ocenie Sądu sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazuje, że organ dopuścił się uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i zawrzeć je w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Sąd nie podziela natomiast zarzutu Skarżącego odnośnie obecności w trakcie czynności kontrolnych w terenie. W art. 31 ustawy z dnia – O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r, Nr 170, poz.1051 ze zm.) znowelizowanym z dniem 15 marca 2010 określono sposób przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej przez Agencję .W ustępie 4 wskazano, iż czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 122/2009( DZ.U. UE.L. 2009.316.65). Ten z kolei przepis stanowi, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Z obu tych przepisów wynika, iż organy nie miały obowiązku zawiadamiania o zamiarze kontroli. Sama kontrola mogła być jedynie zapowiedziana bez wskazania konkretnej formy tej czynności, żaden z tych przepisów nie nakładał jednak obowiązku zawiadamiania w pisemnej formie. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji w pkt I wyroku. O kosztach sądowych i o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł odpowiednio na podstawie art. 200 i 152 powołanej ustawy.