III SA/Po 132/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Maria Kwiecińska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wymeldowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., nr [...]; II. obciąża Skarb Państwa - Wojewódzki Sąd Administracyjny kosztami nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu i z tego tytułu nakazuje wypłacić pełnomocnikowi A.K. – Kancelaria Radcy Prawnego w P. kwotę [...],- ([...]) złotych powiększoną o obowiązującą stawkę VAT; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/B. Koś /-/M. Kwiecińska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t. j. Dz. U. Nr 87 z 2001r., poz. 960 ze zmian ) Prezydent Miasta K. wymeldował J.Z. z pobytu stałego z lokalu przy ulicy [...] w K. W dniu [...] lipca 2005roku J.Z. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2005 roku poinformował J.Z., że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją można jedynie wznowić postępowanie. W tej sytuacji J.Z. dnia [...] sierpnia 2005 roku złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, a odrębnym pismem z dnia [...] sierpnia 2005 roku poinformował Prezydenta Miasta K., że nadal wnosi o przesłanie do Wojewody wniosku z dnia [...] lipca 2005 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 §1 i art. 149 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 20000 roku, Nr 30, poz. 168 ) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczna Prezydenta Miasta K. o wymeldowaniu J.Z. z pobytu stałego z lokalu przy ulicy [...] w K. W odwołaniu J.Z. podniósł argumenty przemawiające w jego opinii za wznowieniem postępowania i podkreślił, że nie otrzymał od organu administracji informacji w sprawie jego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania J.Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przekazał do Wojewody wniosku J.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o jego wymeldowaniu, a tym samym organ I instancji nie dopełnił obowiązku przekazania wniosku do przywrócenie terminu do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że rozpatrywanie wniosku J.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ewentualnego wznowienia postępowania o wymeldowanie i tym samym stworzył możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 §1 i art. 149 §3 KPA ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku o wymeldowaniu J.Z. z pobytu stałego przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J.Z. nie wykazał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie jego wymeldowania. Organ znaczył przy tym, że ze złożonych dokumentów wynika, że J.Z. od 10 lat nie zamieszkuje w lokalu przy [...] w K. i w tym czasie nie podejmował żadnych środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, co oznacza że jego opuszczenie lokalu było dobrowolne w myśl art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności. Jednocześnie organ uznał, że z akt sprawy wynika, że wznowienie postępowania nie spowodowałoby zmiany już wcześniej wydanej decyzji o wymeldowaniu, gdyż wymeldowanie spowodowane było dobrowolnym opuszczeniem spornego lokalu przez J.Z., który nie zamieszkuje w nim od 10 lat, co potwierdzają zgodnie strony i świadkowie. Dnia [...] grudnia 2005 roku J.Z. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wskazując, że jego była żona w drodze przymusu psychicznego oraz poprzez wymianę zamków w drzwiach uniemożliwiła mu dostęp do spornego lokalu, co świadczy o tym, że nie opuścił on dobrowolnie zajmowanego lokalu i zaznaczył, że nie wie czy jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku o wymeldowaniu ze spornego lokalu został przekazany do rozpoznania przez Wojewodę. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 149 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku, Nr [...] o wymeldowaniu J.Z. z pobytu stałego z lokalu przy ulicy w K. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedłożony przez J.Z. wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] roku ( sygn. akt [...] ), przesłuchanie S. i J. Z. oraz powołanie się na brak udziału w postępowaniu administracyjnym z winy żony, a także wydanie decyzji o wymeldowaniu w oparciu o nieprawdziwe zeznania żony oraz nie przebywanie pod adresem stałego zamieszkania z powodu nagannego zachowania byłej żony, która uniemożliwiła dostęp do spornego lokalu nie są nowymi okolicznościami w sprawie, które uzasadniałyby wznowienie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku przekazania do organu odwoławczego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, lecz uznał, że rozpatrywanie powyższego wniosku stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ewentualnego wznowienia postępowania o wymeldowanie i tym samym stworzył możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. w sprawie wymeldowania z pobytu stałego. W zaskarżonej decyzji Wojewoda przyznał, że Prezydent Miasta K. nie dopełnił obowiązku przekazania do organu odwoławczego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, który został złożony przez skarżącego wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji dnia [...] lipca 2005 roku ( k. 23 – 24 ). Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że rozpatrywanie powyższego wniosku stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że wszczęte zostało postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o wymeldowanie i tym samym stworzona została możliwość prawna ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Organy pierwszej i drugiej instancji tworzą tok instancji administracyjnych, zgodny z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 KPA, zgodnie z którą sprawa jest rozpatrywana w tzw. zwykłym trybie tego postępowania. Najważniejszym i najskuteczniejszym środkiem ochrony praw i interesów strony jest odwołanie. Można bowiem w nim podnosić zarzuty dotyczące zarówno legalności decyzji, jak i jej słuszności, a ponadto zarzuty kwestionujące przebieg samego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie jest skrępowany, ani zakresem postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, ani też ustaleniami dokonanymi w czasie tego postępowania. Organ ten ma więc szeroki zakres faktycznej i prawnej oceny zasadności decyzji organu I instancji w formie przewidzianej w art. 138 KPA. Uruchomienie tych szerokich uprawnień organu odwoławczego następuje przez sam fakt wniesienia odwołania. Wszczęcie natomiast postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznych poza postępowaniem odwoławczym, przewidzianym w rozdziale 12 KPA., z reguły wymaga wystąpienia przesłanek szczególnych, o których mowa w tych przepisach. Na tym tle jest oczywiste, że podstawową formą kontroli administracyjnych organów I instancji, uwzględniającą prawa i interes strony, jest prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że J.Z. złożył w dniu [...] lipca 2005 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z dniem otrzymania przez organ I instancji odwołania wraz z wnioskiem o jego przywrócenie, wszczęte zostało postępowanie odwoławcze (art. 61 § 3 i art. 133 KPA.). Obowiązkiem organu I instancji było więc przesłanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem do organu II instancji w celu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (art. 59 § 2 KPA.), co umożliwiłoby zakończenie postępowania odwoławczego (poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania ( art. 134 KPA ), albo poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sprawie przez organ II instancji ( art. 138 KPA ). Taki tryb postępowania nie został zachowany. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż niedopuszczalne jest pozostawienie bez dalszego biegu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bez rozpoznania, jeżeli strona nie wycofa skutecznie odwołania. Aprobowanie takiego zaniechania przez organ II instancji, stanowi również rażące naruszenie prawa. Niezakończone postępowanie odwoławcze powoduje brak możliwości orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Oparcie dopuszczalności wznowienia postępowania na przesłance ostateczności decyzji ( art. 145 KPA) jest uzasadnione niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną prowadziłaby do konkurencji pomiędzy odwołaniem, a wznowieniem postępowania. W tych okolicznościach decyzje organów obu instancji należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem art. 145 KPA, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności na podstawie 156 § 1 pkt 2 KPA. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył również przepis art. 149 KPA, co nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Przepis art. 149 KPA., stanowi, iż organ orzekający zobligowany jest do przeprowadzenia dwojakiego rodzaju postępowania: w fazie pierwszej - co do przyczyn wznowienia oraz w fazie drugiej - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na gruncie wskazanego przepisu należy rozróżnić, że przeprowadzenie postępowania w fazie pierwszej, to jest co do przyczyn wznowienia, następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Taka konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowanie musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei powoduje, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Jeżeli tak, to przesłanką decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. W związku z powyższym należy przyjąć, iż przesłanką odmowy wznowienia postępowania na gruncie art. 149 § 3 k.p.a. może być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Katalog bowiem przyczyn wymienionych w tym przepisie został ustalony enumeratywnie. W rozpoznawanej sprawie zarówno Prezydent Miasta K. jak i Wojewoda oparli swoją decyzję o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w związku z § 2 w art. 149 KPA. Należy wreszcie zwrócić uwagę na fakt, że Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania, powołując się na art. 146 §2 KPA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wznowienie postępowania nie spowodowałoby zmiany już wydanej decyzji o wymeldowaniu, gdyż było ono spowodowane opuszczeniem lokalu przy ulicy [...] w K. przez J.Z., co zgodnie potwierdziły strony. Zgodnie z art. 146 § 2 KPA nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym zakresie należy wyjaśnić, że art. 146 §2 KPA wprowadza przesłankę ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Ustanowiona przesłanka obejmuje jednak tylko sytuacje, gdy w wyniku wznowienia postępowania organ ponownie dokonuje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś fazę ustalenia dopuszczalności wznowienia postępowania. Jednocześnie wystąpienie samej przesłanki nie ogranicza dopuszczalności samego wznowienia postępowania, a wydanie decyzji odmawiającej wznowienia ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki jest rażącym naruszeniem prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1998 roku, sygn. akt III RN 80/98; OSN 1999, Nr 17, poz. 537; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1996 roku, sygn. akt III SA 282/95 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (patrz wyrok NSA, z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249). W ocenie Sądu ujawnione błędy, których dopuściły się w niniejszym postępowaniu organy I i II instancji mają charakter wad kwalifikowanych powstałych w wyniku naruszenia prawa procesowego i mają charakter rażący, albowiem treść zaskarżonych decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego. Zgodnie z utrwalonym poglądem w doktrynie i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, skłaniającego się ku czysto kasacyjnej formule instytucji uregulowanej w treści art. 156 § 1 pkt 2 KPA, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, z racji istnienia w nim wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 152 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Górecka /-/ B. Koś /-/ M. Kwiecińska