III SA/Po 133/08

Dnia 22 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) Asesor sądowy Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży oddala skargę /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/M. Kwiecińska WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.) określiła w § 1 następujące zasady usytuowania na terenie gminy B. punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży oraz warunków ich sprzedaży: 1. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych z wyjątkiem napojów alkoholowych zawierających do 18 % alkoholu (piwo i wino) powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od terenu szkół. 2. Napoje alkoholowe (z wyjątkiem piwa) przeznaczone do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być sprzedawane w punktach sprzedaży będących sklepami ogólnospożywczymi w wyodrębnionych stoiskach do sprzedaży tych napojów oraz w wydzielonych stoiskach innych placówek handlowych, których powierzchnia handlowa (bez zaplecza i magazynów) jest nie mniejsza niż 25 m2. 3. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży wydaje się przedsiębiorcom prowadzącym restauracje, bary, kawiarnie, cukiernie i winiarnie. 4. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży wydaje się przedsiębiorcom prowadzącym restauracje, bary, kawiarnie, cukiernie, winiarnie pod warunkiem, że w placówkach, których zezwolenie dotyczy, serwowane są gorące posiłki z własnej kuchni. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy zmieniła § 1 pkt 1 powyższej uchwały z dnia [...], nadając mu brzmienie: "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych z wyjątkiem napojów alkoholowych zawierających do 18 % alkoholu (piwo i wino) powinny znajdować się w budynkach nie pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie budynków oświatowych". Pismem z dnia [...] Prokurator zwrócił się do Rady Gminy z wnioskiem o zmianę powyższej uchwały z dnia [...], zmienionej uchwałą z dnia [...] z powodu niezgodności jej postanowień z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z upoważnienia którego została podjęta. Prokurator zarzucił, że określenie "bezpośrednie sąsiedztwo" użyte w § 1 ust. 1 uchwały jest nieprecyzyjne i daje możliwość dowolnej interpretacji w tym zakresie, a tym samym uregulowanie Rady Gminy nie realizuje wymogów art. 12 ust. 2 powołanej ustawy, natomiast zapisy zawarte w § 1 ust. 2, 3 i 4 uchwały wykraczają poza kompetencje Rady Gminy, gdyż nie regulują ogólnie obowiązujących na terenie gminy zasad usytuowania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz dotyczą warunków prowadzenia, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, co nie mieści się w kompetencji Rady Gminy wynikającej z delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy. Po analizie powyższego wezwania Rada Gminy nie znalazła podstaw do zmiany uchwały, nie stwierdziwszy naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W dniu [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora na powyższą uchwałę Rady Gminy z dnia [...], zmienioną uchwałą z dnia [...], w zakresie § 1 pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) poprzez nieprecyzyjne określenie zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, a także zawarcie w uchwale uregulowań dotyczących warunków, jakie musi spełniać punkt sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenia warunków prowadzenia samej sprzedaży alkoholu. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1, 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zawarte w § 1 pkt 1 uchwały określenie "bezpośrednie sąsiedztwo" jest nieprecyzyjne i daje możliwość dowolnej interpretacji w tym zakresie, a tym samym uregulowanie Rady Gminy nie realizuje przewidzianego w art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy wymogu ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast § 1 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały nie reguluje w istocie zasad rozmieszczenia na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych, lecz określa warunki, jakie powinny spełniać miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych, co zdaniem Prokuratora wykracza poza ustawowe kompetencje Rady, gdyż art. 12 ust. 2 powołanej ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do uregulowania w drodze uchwały wymogów co do powierzchni lokali, w których ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych czy podawania gorących posiłków z własnej kuchni. Dla poparcia swego stanowiska Prokurator powołał się na wyrok NSA z dnia 18 marca 1994 r. (SA/Gd 2818/93, OSS 1994/2/73) oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2005 r. (II SA/Po 1/05). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Gminy podniosła, iż przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie precyzuje, w jaki sposób rada gminy powinna określać zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu, a w szczególności nie wskazuje, że określając te zasady należy wprowadzić zapisy o odległości w metrach pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami określonymi w art. 14 ust. 1 i 6 lub precyzyjnie określić obszar, na którym obowiązuje zakaz usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r. (SA/Bk 188/94) wskazała, iż nie tylko kryterium odległości może być warunkiem usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ale tym kryterium może być także kryterium kolizji w funkcjonowaniu tego punktu w stosunku do obiektu chronionego. Ponadto uchwała z dnia [...] została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji przez radnych i po dyskusji przeprowadzonej na posiedzeniu Komisji Samorządności, Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Spraw Socjalnych Rady Gminy w dniu [...], podczas którego stwierdzono m.in., że określenie odległości w metrach od terenów szkół nie ma bezpośredniego wpływu na spożycie alkoholu, a pod pojęciem "bezpośrednie sąsiedztwo" Komisja rozumie posesje, pomiędzy którymi przebiega granica. W zakresie dotyczącym zarzutu przekroczenia kompetencji ustawowych w § 1 pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały Rada Gminy stwierdziła, iż nie jest jednoznaczne, jakie zapisy i uregulowania kwestionuje skarżący. Rada Gminy podniosła także, iż zarzut rażącego naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie opiera się wprost na przepisach tejże ustawy, lecz na interpretacjach przepisów dokonanych przez sądy administracyjne, podczas gdy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie tylko ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto zaskarżona uchwała została poddana kontroli pod względem zgodności z prawem i zaakceptowana przez organ nadzoru - Wojewodę, co wskazuje na legalność uchwały jako aktu prawa miejscowego. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. strony podtrzymały zajęte przez siebie stanowiska, przy czym strona skarżąca z tym zastrzeżeniem, iż zdaniem przedstawiciela Prokuratury określenia "bezpośrednie sąsiedztwo" zawartego w uchwale z dnia [...] zmienionej [...] nie można uznać jako rażące naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto przedstawiciel Prokuratury wyjaśnił, że dokonana przez Gminę regulacja warunków sprzedaży napojów alkoholowych określa warunki sprzedaży samych napojów alkoholowych, nie zaś warunki, jakie ma spełniać punkt sprzedaży tych napojów, do czego upoważnia przepis art. 12 ust. 2 ustawy i z tego względu należy przyjąć, że regulując w sposób szczególny same warunki sprzedaży napojów alkoholowych Gmina B. przekroczyła normę kompetencyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), a istota sprawy sprowadza się do tego, czy zawarta w zaskarżonej uchwale regulacja określająca warunki sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy B. mieści się w granicach kompetencji prawotwórczych określonych art. 12 ust. 2 powołanej ustawy, a także czy regulacja dotycząca zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy B. spełnia wymogi przewidziane w tymże przepisie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż owa kontrola legalności aktów administracyjnych jest dokonywana w aspekcie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania badanego aktu. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy B. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy B. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży została podjęta w dniu [...] w oparciu o art. 12 ust. 2 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu: "rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów" (Dz. U. z 2001 r. Nr 60, poz. 610). Zawarta w § 1 pkt 2-4 zaskarżonej uchwały regulacja określająca miejsca sprzedaży napojów alkoholowych, w tym ich minimalną powierzchnię handlową, jak również charakter tych placówek handlowych i wymóg serwowania gorących posiłków z własnej kuchni stanowi ustalenie warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w powołanym przepisie. Wbrew zatem zarzutom Prokuratora regulacja ta nie wykracza poza upoważnienie określone powołanym przepisem, który wyraźnie przyznawał radzie gminy kompetencję ustawową w tym zakresie. Jednocześnie należy podkreślić, iż kwestionowana regulacja jest również zgodna z celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyrażonym w jej art. 1, stosowanie do którego organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Fakt, iż zakres upoważnienia zawartego w omawianym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ulegał zmianie i aktualnie treść tego przepisu zawęża upoważnienie rady gminy wyłącznie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, w którym upoważnienie to obejmowało także warunki sprzedaży tych napojów, nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały Rady Gminy. Nie sposób przecież przyjąć, że uchwała rady gminy podjęta w dniu [...] winna uwzględniać zmianę stanu prawnego, która weszła w życie po jej uchwaleniu, a mianowicie z dniem [...] mocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 167, poz. 1372). Tym samym bezpodstawne jest również powoływanie się przez Prokuratora na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1994 r. (SA/Gd 2818/93, OSS 1994/2/73), jak również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2005 r. (sygn. akt III SA/Po 1/05, błędnie oznaczona w skardze jako II SA/Po 1/05), które to orzeczenia zostały wydane na gruncie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu upoważniającym radę gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut Prokuratora, iż zaskarżona uchwała z dnia [...] zmieniona uchwałą z dnia [...] narusza art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez nieprecyzyjne określenie zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż sam przepis art. 12 ust. 2 ustawy nie stawia szczegółowych wymogów co do sposobu określenia tych zasad, co wskazuje na pewien zakres swobody pozostawiony uznaniu rady gminy w tym zakresie. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę przy określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, kryterium położenia punktu sprzedaży napojów alkoholowych może stanowić nie tylko nasuwające się jako oczywiste kryterium odległości względem innych obiektów objętych ochroną przewidzianą w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także kryterium kolizji w funkcjonowaniu tych punktów w stosunku do obiektu chronionego bez względu na odległość między nimi (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., SA/Bk 188/94). Istotne jest przy tym, by przepisy prawa miejscowego określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniały ogólne reguły formułowania przepisów prawnych, w tym zasady, by treść przepisów była jasna i czytelna dla ich adresatów. W ocenie Sądu taki warunek został spełniony w przypadku kwestionowanego zapisu zaskarżonej uchwały, gdyż określenie "w bezpośrednim sąsiedztwie" jest zwrotem powszechnie stosowanym w języku polskim i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych. Warto przy tym wskazać, iż w stosunkach przestrzennych "bezpośredni" oznacza "znajdujący się bardzo blisko, niczym nie przedzielony", a "sąsiedztwo" to "okolica, miejsce najbliżej czegoś położone" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006). Nie ulega zatem wątpliwości, iż "bezpośrednie sąsiedztwo" jest tożsame z takim położeniem obiektów względem siebie, które wyklucza coś, co by jej przegradzało. Takie znaczenie jest zgodne z powszechnie przyjętym rozumieniem tego zwrotu. Wbrew zatem zarzutom Prokuratora użycie kwestionowanego określenia "bezpośrednie sąsiedztwo" w zaskarżonej uchwale Rady Gminy nie stwarza pola do nadużyć, skoro możliwe jest wyinterpretowanie z tego przepisu uchwały jednoznacznej normy prawa miejscowego w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a skargę należało oddalić jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/M. Kwiecińska