III SA/Po 1342/21

Dnia 5 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi R. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] R. D. 24 maja 2021 r. zwróciła się do Minister Zdrowia z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. dla płatników w określonych branżach wskazując, że prowadzi przeważającą działalność według kodu PKD [...] W załączonym do wniosku piśmie strona wskazała, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na 31 marca 2021 r. widniał niepoprawny kod PKD, czego strona nie była świadoma, a 18 października 2011 r. złożono dokument CEIDG 1 ze wskazanym poprawnym kodem i cały czas strona była przekonana, że taki widnieje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Do pisma załączono kopie pisma z 18 października 2011 r. i zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON z 28 września 2011 r., na którym widnieje kod [...] jako kod przeważającej działalności. Decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr [...] Minister Zdrowia II Oddział w Poznaniu, wskazując na art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19", w zw. z § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 i 713), dalej: "rozporządzenie z 26 lutego 2021 r." i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowiący, że płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem [...], którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczna i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku analizy danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że podany przez stronę PKD nie było zgłoszone jako przeważające na 31 marca 2021 r., a zmiana PKD została dokonana 5 maja 2021 r. R. D. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że od 28 września 2011 r. jedyną i wyłączną działalnością gospodarczą jest działalność w zakresie PKD [...], powołując się na dokumenty załączone do pisma załączonego do wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Jednocześnie poinformowała, że 5 maja 2021 r., w momencie uzyskania informacji o błędnych danych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej skorygowano je w zakresie przeważającego PKD. Minister Zdrowia Oddział w Z. zaskarżoną decyzją z 27 lipca 2021 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję z 24 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stwierdził, że z informacji zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że na 31 marca 2021 r. kod rodzaju przeważającej działalności wnioskodawcy to [...], który nie uprawnia do zwolnienia. Zmiany kodu dokonano 5 maja 2021 r. R. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której powtórzyła argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola, według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowiący, że płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m. in. kodem [...], którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczna i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Z brzmienia § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. W analizowanym przepisie jest bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Wśród wymienionych § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. przesłanek nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON. Z kolei § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na 31 marca 2021 r. Ustawodawca zdecydował się tym samym na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Polska Klasyfikacja Działalności została unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.); dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydano na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 443 ze zm.), dalej: "u.s.p.". W załączniku do tej ustawy - "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w art. 42 ust. 3 pkt 4 u.s.p. wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy o CEIDG zadaniem CEIDG jest: 1) ewidencjonowanie przedsiębiorców będących osobami fizycznymi; 2) udostępnianie informacji o przedsiębiorcach i innych podmiotach w zakresie wskazanym w ustawie; 3) udostępnianie informacji o zakresie i terminie zmian we wpisach do CEIDG oraz w informacjach i danych udostępnianych w CEIDG, a także o wprowadzającym te zmiany podmiocie; 4) umożliwienie wglądu do danych bezpłatnie udostępnianych przez Centralną Informację Krajowego Rejestru Sądowego; 5) udostępnianie informacji o ustanowionym pełnomocniku lub prokurencie, w tym o zakresie udzielonego pełnomocnictwa lub o rodzaju i sposobie wykonywania prokury. W ocenie Sądu, zarówno wpis do REGON, jak i do CEIDG należy traktować jako pewnego rodzaju domniemanie, które można obalić stosownymi dowodami wskazującymi na to, jaka faktyczna działalność jest prowadzona. Zauważyć należy, że zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. wraz innymi zwolnieniami przewidzianymi w tym rozporządzeniu zalicza się do pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza Antykryzysowa (w tym Tarcza 6.0) ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy pomocowe mają na celu m. in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Pakiet ten pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Samo rozporządzenie z 26 lutego 2021 r. przewidziało różnego rodzaje wsparcia, począwszy od świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, przez ponowne świadczenia postojowe, dotacje na pokrycie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, aż wreszcie zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych. Wskazane instrumenty wsparcia państwa mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami epidemii COVID-19. W kontekście celów i całego systemu wsparcia w okresie epidemii COVID-19 należy uznać, że narzędzie, jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD, może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela prezentowane na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym odwołanie do klasyfikacji PKD w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. - w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. - ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (por.: orzecznictwo wymienione w wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2021 r., III SA/Po 769/21; orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie to można obalić stosownymi dowodami wskazującymi na to, jaka faktyczna działalność jest prowadzona. Należy mieć przy tym na względzie cel regulacji zawartej w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., którym jest wsparcie uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Wsparcie to powinno zatem zostać udzielone tym przedsiębiorcom, którzy faktycznie na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w tym przepisie. Sama zatem treść rejestru REGON ani CEIDG nie może przesądzać o przeważającej działalności wykonywanej przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu powołany § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z K.p.a. Wymieniony w tym przepisie środek dowodowy nie ma charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i są dla organu wiążące, lecz przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu art. 76 § 3 K.p.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w sposób niebudzący wątpliwości aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej statuowaną w art. 7 K.p.a. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjując postępowanie administracyjne. Jednakże ZUS przed wydaniem decyzji niekorzystnej dla strony nie powinien był pomijać dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien był przed wydaniem decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Takiego działania organu zabrakło w kontrolowanej sprawie. Powyższe skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynikał obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek ten winien zostać zrealizowany poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W prowadzonym postępowaniu organ winien dopuścić jako dowody w sprawie wszystko, co może się przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. ZUS powyższym zasadom uchybił, co mogło doprowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w rezultacie wydania negatywnej dla strony decyzji. Co najmniej zatem przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zwolnienie, bez odniesienia się do przedstawionych argumentów. Co należy również podkreślić w kontrolowanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej tożsamej problematyki stwierdził, że ZUS dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 76 § 3 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek, w szczególności czy działalność prowadzona przez skarżącego jest objęta kodem PKD uprawniającym do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Takie pominięcie wyżej wskazanych przepisów w postępowaniu administracyjnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob.: wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1157/21 aprobujący stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Go 447/21). W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię (§ 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (§ 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2021 r., będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez nią przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.