III SA/Po 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 04 stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych po wznowieniu postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia 23 września 2009r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, II. uchyla postanowienie nr [...] z dnia 22 września 2009 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, III. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/M. Lorych – Olszanowska Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem Nr [...] z dnia 22 września 2009r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 150 kpa, z urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Kierownika tego Biura z dnia 2 czerwca 2006r. w sprawie przyznania Z. P. płatności na zalesianie gruntów rolnych obejmującej: wsparcie na zalesienie w wysokości [...],- zł; premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł i premię zalesieniową w wysokości [...],- zł. W uzasadnieniu podano, że w dniu 15 - 18 czerwca 2007r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w gospodarstwie Z. P. i stwierdzono, że uprawa leśna została ogrodzona siatką metalową o wysokości 1,8 m, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 1do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929) wysokość ogrodzenia uprawy leśnej powinna wynosić dwa metry. Następnie decyzją z dnia 23 września 2009r. "o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych" wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR i § 13 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Z. P. płatność obejmującą: wsparcie na zalesienie w wysokości [...],- zł (dotychczasową kwotę, wynikającą z decyzji z dnia 2 czerwca 2006r., pomniejszono o część przeznaczoną na ogrodzenie uprawy leśnej), premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł i premię zalesieniową w wysokości [...],- zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2007r., podczas której stwierdzono, że uprawa leśna została ogrodzona siatką metalową o wysokości 1,8 m, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia RM wysokość ogrodzenia uprawy leśnej powinna wynosić min. 2 m. Zgodnie więc z art. 70 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 pomniejszono przyznaną kwotę wsparcia na zalesianie o płatność z tytułu ogrodzenia uprawy leśnej. W złożonym odwołaniu rolnik zarzucił, że ogrodzenie ma wysokość ok. 1,8 m, a w niektórych miejscach siatka jest przysypana ziemią, co dałoby większą wysokość, na co jednak odwołujący się nie zwracał uwagi, ponieważ w planie zalesienia określono wysokość ogrodzenia - min. 1,5 m. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia 4 stycznia 2010r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa a zaskarżona decyzja spełnia wymóg z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ tytuł tej decyzji zawiera informację o uchyleniu decyzji dotychczasowej i dokonaniu ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. Dodatkowo powołał się na treść § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. Ustosunkowując się do treści odwołania wskazał, że zapis w planie zalesienia nie może stanowić "okoliczności łagodzącej", ponieważ wysokość siatki ogrodzeniowej – 2 m - wynika z załącznika nr 2 ww. rozporządzenia, który ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Taka wysokość ogrodzenia znajduje również odzwierciedlenie w formularzu wniosku, który został podpisany przez odwołującego, co oznacza, że zadeklarował on grodzenie uprawy leśnej siatką 2-metrową. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę na podpisane przez skarżącego w treści wniosku oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności na zalesianie i że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesianie gruntów rolnych". Z. P. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 kpa - praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz prawa materialnego – § 3 ust. 1 pkt 2 b) i § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Podkreślał, że pominięto okoliczność, iż plan zalesienia przewidywał "grodzenie siatką metalową o wys. min. 1,5 m", który to plan zalesienia był dla skarżącego wiążący z mocy § 3 ust. 1 pkt 2 b) ww. rozporządzenia oraz treści postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 18 listopada 2005r. o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zatem skarżący wykonując zalesienie był zobowiązany realizować wytyczne planu zalesienia, a ocena zgodności wytycznych planu zalesienia z obowiązującymi przepisami nie była jego zadaniem. Ponadto podniósł, że § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia RM ma zastosowanie wyłącznie w przypadku niewykonania ogrodzenia w ogóle bądź wykonania go niezgodnie z planem zalesienia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący wykonał ogrodzenie zgodnie z planem zalesienia. Organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. W dniu 14 lipca 2005r. Z. P. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował ogrodzenie uprawy leśnej siatką 2-metrową na powierzchni 1,09 ha (cz. V wniosku – k. 1 aa). Postanowieniem z dnia 18 listopada 2005r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, o których mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929), zwanego dalej rozporządzeniem, pouczając m.in., że zalesienie musi zostać wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie (k. 3 aa). W dniu 4 maja 2006r. wnioskodawca złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia (k. 4 aa). W następstwie powyższego w dniu 2 czerwca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, którą w toku niniejszego postępowania zamierzał wzruszyć w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, wznowienie postępowania nie może mieć miejsca wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują odrębny tryb wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w razie ujawnienia nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji. Przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed regulacja ogólną (tak: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, teza 17 do art. 145 i powołany tam wyrok z 26.3.1992r.,II SA 1038/91). W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja, ponieważ w § 13 ust. 2 rozporządzenia przewidziano możliwość wydania decyzji o zwrocie wsparcia na zalesienie w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej w przypadku gdy producent nie wykonał tego ogrodzenia, jeżeli obowiązek jego wykonania wynika z planu zalesienia. Uznać należy, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, że również wykonanie ogrodzenia niezgodnie z planem zalesienia obejmuje dyspozycja tego przepisu. W tym trybie należało zatem rozważyć, czy zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie wsparcia związanego z ogrodzeniem uprawy leśnej przez rolnika, przyznanego w decyzji z dnia 2 czerwca 2006r. obok innych płatności. Niezależnie od powyższego decyzja wydana po wznowieniu postępowania zawiera również inne wady. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 września 2009r., jakkolwiek została zatytułowana: "decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych" i wydana na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa, nie spełnia wymogu określonego w powołanym przepisie, gdyż nie wskazuje dotychczasowej decyzji - z dnia 2 czerwca 2006r. o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych - a jedynie ogranicza się do ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie tej płatności. Również w uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie odwołuje się w jakikolwiek sposób do poprzednio wydanej decyzji i – wbrew dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 kpa, nie stwierdza podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa określa w sposób nie budzący wątpliwości co powinna zawierać decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, stanowiąc, że organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wskazał, jaka decyzja podlega uchyleniu ani też nie rozstrzygnął w zakresie podstawy wznowienia. W postanowieniu z dnia 22 września 2009r. został wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, określający jako podstawę wznowienia ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji zobowiązany był zatem w toku wznowionego postępowania wyjaśnić zaistnienie tej podstawy wznowienia, ustalając: 1) jakie nowe okoliczności faktyczne lub dowody zostały ujawnione, 2) istnienie tych nowych okoliczności faktycznych lub dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej, 3) wskazać, że te nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wyniki swoich ustaleń winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji stosownie do postanowień art. 107 § 1 i 3 kpa. Takich ustaleń nie zawiera decyzja Kierownika Biura Powiatowego AR i MR. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy taką wadliwą decyzję naruszył również powołane wyżej przepisy art. 151 § 1 pkt 2 kpa jak i art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zamieszczone w zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące zaistnienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie sanują wadliwości decyzji z dnia 23 września 2009 r., ponieważ ograniczają się wyłącznie do wskazania czasu i sposobu ujawnienia wysokości siatki ogradzającej uprawę leśną (poniżej 2 m ). Nie precyzują czy chodzi tu o nową okoliczność, czy nowy dowód (lub też jedno i drugie). jak też spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jeśli tylko miałby to być nowy dowód w postaci kontroli na miejscu, to z racji jego przeprowadzenia już po wydaniu decyzji , nie spełniałby wymogu określonego w ww. przepisie. Ponadto organ pierwszej instancji powołał w podstawie prawnej decyzji § 13 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi podstawę zmniejszeń płatności w przypadku, gdy w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny nie realizuje planu zalesienia lub nie posiada dowodów zakupu sadzonek lub repelentów, co w niniejszej spawie nie miało miejsca, a więc powołany przepis nie znajdował zastosowania w sprawie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji, jednocześnie powołując się na § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia RM, stosownie do którego, jak już wyżej wskazano, wsparcie na zalesienie w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny nie wykonał tego ogrodzenia, jeżeli obowiązek jego wykonania wynika z planu zalesienia. Całkowicie pomija przy tym, że przepis ten – jak wynika z jego treści, stanowi podstawę zwrotu wsparcia na zalesienie w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej (w przypadkach określonych w tym przepisie), co powinno skłonić organ do rozważenia prawidłowości zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania (wznowienia postępowania) w sytuacji, gdy istota sprawy sprowadzała się do tego, czy wnioskodawca spełnił warunki przyznania wsparcia na zalesienie w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 135, art. 145 § 1pkt 1a i c, art. 152, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/M. Lorych – Olszanowska JMd