III SA/Po 1386/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca do września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z 30 listopada 2020 r. M. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach (na urzędowym formularzu). Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. decyzją z 03 grudnia 2020 r. nr [...], wskazując na art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19), w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm., dalej jako usus) odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2020 r. do września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ zacytował art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 i stwierdził, że we wniosku, jako kod PKD przeważającej działalności, wnioskodawca wskazał kod 93.29.Z, natomiast zgodnie z danymi w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego oraz danymi Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, rodzaj przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego to 33.12.Z. W związku z powyższym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W.. Skarżący podkreślił, że sprawa dotyczy odmowy w sprawie zwolnienia z opłacania składek ZUS. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 19 maja 2021 r., V SA/Wa 1128/21 WSA w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości WSA w Poznaniu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 1386/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola, według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, zgodnie z którym, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 77.39.Z, 79.ll.A, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek, był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. W ocenie organu skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, bowiem według rejestru REGON prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 33.12.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania należnych składek za okres od lipca do września 2020 r. Skarżący natomiast wskazał na działalność oznaczoną kodem PKD 93.29.Z, wymienionym w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19. Sporna w sprawie jest więc kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek, za wskazany wyżej okres. Z brzmienia art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. W analizowanym przepisie jest bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Wśród wymienionych w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 przesłanek nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON. Odesłanie takie zostało przewidziane dopiero w dodanym w wyniku nowelizacji z dniem 30 grudnia 2020 r. art. 31zo ust. 10-11 ustawy COVID-19 dotyczącym zwolnienia z opłacania składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r., który poprzez ust. 11 odsyłał do danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Zdaniem Sądu nie można również pominąć faktu, że sposób interpretacji przepisów art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 zaprezentowany przez organ w zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro intencją ustawodawcy wprowadzającego powyższe przepisy było przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to udzielenie ulgi nie powinno opierać się, jak przyjął organ, wyłącznie na danych statystycznych zawartych w REGON. Dla udzielenia wsparcia kluczowe znaczenie winno mieć ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Celem wprowadzania przedmiotowych rozwiązań ustawowych było bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID-19. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi kodami. Zawarte we wskazanym przepisie sformułowanie odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej przez płatnika składek działalności gospodarczej. Wbrew stanowisku organu ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze. O przeważającej działalności nie może świadczyć, jak twierdzi organ, sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu działanie organu narusza powyższe zasady postępowania administracyjnego. Organ, dokonując błędnej wykładni przepisu art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, nie zbadał bowiem i nie ustalił istotnych okoliczności sprawy, poprzestając jedynie na ocenie danych z rejestru REGON. Stanowisko organu oparte wyłącznie na informacji w bazie REGON nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie rozbieżności kodów PKD podanych we wniosku oraz rejestrze REGON skarżącej. Tymczasem skoro w niniejszej sprawie zaistniał spór w zakresie kodu PKD określającego rzeczywiście prowadzoną przeważającą działalność gospodarczą, organ winien przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a., czego niewątpliwe nie uczynił. W ocenie Sądu informacji z bazy REGON nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej przez wnioskodawcę działalności, a wnioskujący może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi. Katalog dowodów jest otwarty (art. 75 K.p.a.) i w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego kodu PKD w dacie złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, strona może podważyć formalne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON przedstawiając organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Z opisanych powodów tylko na marginesie Sąd wskazuje, że organ nie nawet udokumentował, w aktach sprawy przekazanych Sądowi, swoich ustaleń dotyczących kodu PKD skarżącego. Nawet gdyby taki dowód organ do akt jednak załączył, nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Z przedstawionych wyżej, zasadniczych względów, Sąd ocenia decyzję ZUS jako naruszającą art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 79a K.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący podlegała wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że spełniała kryteria z art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19. Jednocześnie, zdaniem Sądu organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, bowiem z językowego brzmienia tego przepisu wynika, iż ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że należy uwzględnić kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w rejestrze REGON. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i przeprowadzi postępowanie dowodowe, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W razie ustalenia, że skarżący jako rodzaj działalności przeważającej prowadził działalność sklasyfikowaną pod kodem wymienionym w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, organ rozważy spełnienie przez skarżącego pozostałych przesłanek uzasadniających udzielenie wnioskowanego zwolnienia. Z przedstawionych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.