III SA/Po 140/18

Dnia 26 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi K. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2017r.. poz. 2200), lp. 5.3, lp. 6.1.4, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6-7, art.10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K.N., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] (dalej jako skarżący) od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o nałożeniu na K.N., kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniach [...].05.2017 r. do [...].05.2017 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie skarżącego, z której sporządzono protokół z dnia [...].05.2017 r. Kontrolą objęto okres od [...].05.2016 r. do [...].05.2017 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli przewozy wykonywało średnio 11 kierowców. W związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli naruszeniami pismem z dnia [...] maja 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł z tytułu naruszenia przepisów u.t.d., podnosząc że sankcja finansowa za naruszenie przepisów określona w załączniku nr 3 zgodnie z art. 92a ust. 6 dotyczy podmiotów wykonujących przewozy drogowe, a takim jest strona postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż nie zgadza się z nałożeniem kary pieniężnej za naruszenia jednego z kierowców. W ocenie skarżącego nałożenie kary było niezasadne, gdyż wskazany kierowca omyłkowo pozostawiał swoją kartę kierowcy w pojeździe i zapisywały się na niej przejazdy 2 innych kierowców wykonujących zadania przewozowe na liniach komunikacyjnych o długości do 50 km. W ocenie strony wynika z tego, iż wskazane naruszenia nie miały miejsca. Strona wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka wskazanego kierowcy – D. N.. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia stanowiło: - naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą rozpoczętą godzinę, - naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, za każdego kierowcę. W odniesieniu do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną godzinę (lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ szczegółowo wskazał [...] naruszenia D. N. oraz [...] W.S., uznając, iż organ I instancji zasadnie nałożył w tym zakresie karę w wysokości [...] zł. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ wskazał, że analiza zapisów cyfrowych z tachografu zamontowanego w pojeździe marki MERCEDES nr rej. [...] wykazała, że w pojeździe zainstalowany jest tachograf, którego badanie okresowe zostało wykonane w dniu [...].01.2017 r., natomiast poprzednie badanie zostało wykonane w dniu [...] listopada 2014 r. Pomiędzy badaniami upłynął zatem okres 2 lat i 2 miesięcy, co stanowi przekroczenie wymaganego terminu. Z zeznań złożonych przez skarżącego wynika, że pojazdem tym były wykonywane przewozy drogowe w tym okresie. Z tego względu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł. W odniesieniu do naruszenia polegającego na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d) organ stwierdził, że pomiędzy pobraniami danych kierowcy D. N. minęły [...] dni kalendarzowe, w trakcie których stwierdzono [...] dni aktywności kierowcy – przekroczenie wymaganego terminu wyniosło [...] dni. Kara pieniężna z tego tytułu wyniosła [...] zł. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że stwierdzony stan faktyczny stanowi naruszenie przepisów i został prawidłowo zinterpretowany. Podnoszony przez Skarżącego argument wskazuje jedynie, że przedsiębiorca niewłaściwie organizował i nadzorował pracę zatrudnionych przez siebie kierowców. Nadto tezom Skarżącego przeczy analiza danych karty kierowcy D. N., który wkładał i wyjmował kartę do tachografu, dokonywał błędnych wpisów manualnych, co potwierdził w przesłuchaniu. D. N. został już przesłuchany, a złożone zeznania zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji przez organ I instancji, stąd brak podstaw do ponownego przeprowadzenia tego samego dowodu w ramach rozpatrywanej sprawy. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania przepisów art. 92b u 92c u.t.d. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu podniósł, że naruszenia stwierdzone na karcie D. N. nie miały miejsca, bowiem kierowca zostawiał często kartę w tachografie, a inni kierowcy nie wyjmowali jej wykonując przewozy w trakcie których byli zwolnieni z rejestrowania aktywności. Organ zignorował wniosek o przesłuchanie tego kierowcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200, zwanej dalej: u.t.d.), podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie (ust.1), przy czym zgodnie z ust. 3 pkt 2 ww. przepisu, suma kar pieniężnych nałożonych za stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20 000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W załączniku nr 3 do u.t.d. wśród wyszczególnionych naruszeń wskazano lp. 5.3 skrócenie dziennego czasu odpoczynku – 5.3.1 o czas powyżej 15 minut do 1 godziny oraz 5.3.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę, których naruszenie jest przez Skarżącego kwestionowane w części dotyczącej jednego z kierowców, a także lp. 6.1.4 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji i lp. 6.3.11 – naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, których Skarżący nie kwestionuje. W niniejszej sprawie, jak wynika z ustaleń organów, kierowca D. N. skrócił dzienny czas odpoczynku: o [...]. Ponadto, co nie jest przez stronę kwestionowane, kierowca W. S. skrócił dzienny czas odpoczynku w dniu [...].12.2016 r. o [...] godzinę i [...] minut. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. określa odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, która oparta jest na zasadach odpowiedzialności administracyjnej. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku niezależnie od tego, kto prowadził pojazd. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi ono odpowiedzialność. Na nim też spoczywa odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 716/10 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stwarza więc domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń. Jak zasadnie wskazał organ, analiza danych zawartych na karcie kierowcy D. N. wykazała, że w dniach, w których dochodziło do naruszeń, kierowca regularnie wkładał i wyjmował kartę do tachografu. Co więcej, kierowca dokonywał błędnych wpisów manualnych w tychże dniach. Nadto, sam potwierdził takie działanie w przesłuchaniu. Okoliczności wykorzystywania karty kierowcy przypadkowo pozostawionej w tachografie w toku przesłuchania nie podnosili ani wskazany kierowca ani sam Skarżący. Organy zasadnie również odmówiły zastosowania art. 92b i 92c u.t.d. Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 409); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar - w przypadku stwierdzenia naruszeń (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 631/17). Nadto, brak dowodów na to by skarżący przedsiębiorca permanentnie kontrolował pracowników, a trasy planował tak by nie prowokowało to kierowcy do naruszenia przepisów o czasie pracy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 290/17). Organ prawidłowo ocenił, że nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec skarżącego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Wskazany wyżej przepis odnosi się więc do wyjątkowych sytuacji, których podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot, o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, np. winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Wymienione przepisy statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Organ trafnie ocenił zatem, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Niezasadne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 11 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) Organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, właściwie go oceniły i dały temu wyraz w uzasadnieniach swych decyzji. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt administracyjnych strona do dnia [...] czerwca 2017 r. nie wypowiedziała się w sprawie. Skarżący także nie wskazał bowiem, jakich czynności procesowych nie mógł dokonać wskutek naruszenia powyższego przepisu. Zgodnie z dyspozycją art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że organy mają obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, nie oznacza, że automatycznie powinny uwzględnić każdy wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę. Potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu samego negowania stanowiska wyrażonego przez wnioskodawcę lub organ administracji. W niniejszej sprawie wnioskowany dowód – przesłuchanie w charakterze świadka D. N. – został już przeprowadzony na etapie postępowania przed organem I instancji (protokół przesłuchania świadka z dnia 16.05.2017 r. – k.301 akt administracyjnych). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, czy też prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku