III SA/Po 1401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. M. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Ł. M. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ł. M. [...] września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z [...] września 2021 r., którą na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: P.g.k.), zawiadomiono skarżącego o ustaleniu z urzędu numeru porządkowego [...] dla budynku znajdującego się w m. [...] przy ul. [...], na działce ewidencyjnej o nr [...]. Skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta i Gminy naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 47a ust. 5 P.g.k., które miało wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów postępowania – art. 47a ust. 3 pkt 6 i 7 oraz art. 47a ust. 6 pkt 3 P.g.k., a także art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej: P.p.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności. W motywach skargi podniesiono, że punktem wyjścia w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie nadania nazw drogom w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...].04.2021 r. poz. 2893). Wynika z niej, że działki nr [...] stanowią drogę wewnętrzną, której nadano nazwę "[...]". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "nadanie nazw drogom w m. [...] ma na celu uregulowanie kwestii meldunkowych oraz wprowadzających się do nowo powstających przy tych drogach budynków jednorodzinnych". Celem więc Rady Miejskiej było uporządkowanie numeracji nowych budynków, a nie ingerowanie w dotychczasową numerację dawnej zabudowy, do której należy posesja skarżącego [...]. Zdaniem skarżącego w przypadku ustalenia dróg wewnętrznych ustalenie ich nazwy jest fakultatywne i nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, inaczej niż przy drogach publicznych. Podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Brak jest obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, a uchwała taka nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej. Skarżący wskazał, że pismem z [...] września 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy powiadomił go o podjętej uchwale oraz o ustaleniu dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] nowego numeru porządkowego ul. [...]. Do pisma dołączono zawiadomienie z [...] września 2021 r. Na podstawie art. 47a ust. 5 P.g.k. numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi ustalane są w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ nie może zrobić tego w sposób dowolny. Winien wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował i uwzględnić nie tylko ład przestrzenny, ale także słuszne interesy właścicieli nieruchomości. Winien również mieć na uwadze zachowanie w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wymóg ten odnosi się również do działań podejmowanych z urzędu. Zdaniem skarżącego zaskarżoną czynność Burmistrz podjął z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Nadanie nazwy drogi wewnętrznej nie obligowało go do ustalenia numeru porządkowego dla każdego budynku położonego w pobliżu drogi. Działki wydzielone wzdłuż drogi wewnętrznej (ul. [...]) są w większości niezabudowane. Burmistrz zakończył numerację budynków na nr [...] W kierunku nieruchomości skarżącego nie ma zaś kontynuacji zabudowy, co oznacza, że przedwcześnie zmieniono nr porządkowy dla budynku oznaczonego jako [...]. Tymczasem w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368, dalej: rozporządzenie) wskazuje się na konieczność zachowania ładu i czytelności numeracji porządkowej (§ 6 ust. 9), a także wymóg uwzględnienia ładu przestrzennego w całej miejscowości lub ładu w obrębie danej ulicy lub danego placu (§ 6 ust. 12). W niniejszej sprawie trudno doszukać się realizacji ładu, skoro po numerze [...] następuje od razu [...]. Dotychczas zabudowa wsi miała charakter rozproszony i przeważała zabudowa zagrodowa. Taki też charakter ma posesja skarżącego, która jest w znacznej części zalesiona i rozciąga się w dużej odległości od ul. [...]. Budynki położone są zaś w głębi działki, z dala od drogi wewnętrznej. Jednocześnie posesja ta znajduje się niedaleko od zabudowy [...], a dalej w sąsiedztwie posesji [...]. Te dwie ostatnie posesje nie otrzymały nowego nr porządkowego. Nie sposób więc uznać, że spełnia wymogi ładu i czytelności numeracji porządkowej ani ładu przestrzennego sytuacja, gdy po adresie [...] następuje - po likwidacji adresu skarżącego [...] - kolejny adres [...]. Skarżący podkreślił, że wzdłuż ul. [...] od strony Z. wydzielane są małe działki budowlane, na których planowana jest ciągła i zwarta zabudowa. Posesja skarżącego nie stanowi kontynuacji planowanej zabudowy. Trudno więc zrozumieć, dlaczego ma otrzymać nr porządkowy przypisany do tej ulicy. Tabliczka z numerem znaleźć się ma na budynku lub na ogrodzeniu, a więc z perspektywy osoby poruszającej się ulicą [...] nie będzie dostrzegalny nr [...]. Ustalenie tego numeru porządkowego jest też o tyle przedwczesne, że obecnie numeracja kończy się na nr [...]. Ponadto działka skarżącego położona jest na końcu ul. [...]. Skarżący wskazał, że nie ma zamiaru wydzielać z niej nowych działek budowlanych, a więc nie powstaną nowe budynki z kolejnymi nr porządkowymi po nr [...]. Nie powstanie też zabudowa mieszkaniowa, dla której Burmistrz zarezerwował nr [...], gdyż to skarżący jest właścicielem trzech ostatnich działek budowlanych przy tej ulicy. Działki służą zabezpieczeniu swobodnego dojazdu do posiadłości skarżącego. Również pod drugiej stronie ulicy (z nr nieparzystymi), na wysokości posesji skarżącego, nie zostały zaprojektowane na gruncie rolnym nowe działki budowlane, z uwagi na przebieg linii wysokiego napięcia. Okoliczności te pokazują, że Burmistrz mógł stopniowo ustalać numerację porządkową na tym odcinku ulicy, na którym powstaje nowa zabudowa. Takie bowiem zalecenie wynika z uchwały nr [...] Wprowadzona zmiana nr porządkowego [...] nie tworzy uporządkowanych relacji, lecz wprowadza zamieszanie i bałagan numeracyjny w tej części miejscowości. Organ nie uwzględnił, że działka skarżącego ma charakter siedliskowy i należy do tego samego porządku numeracyjnego, co posesje [...] i [...]. Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy postępowania, gdyż z uwagi na brak obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien był uwzględnić ustalenia przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dane w ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów geodezyjnych i kartograficznych (art. 47a ust., 3 pkt 6 i 7 P.g.k.). Tymczasem w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego ustalił nowy nr porządkowy i jakimi przesłankami (dokumentami) się kierował. Nie wskazał również, jakie techniczne względy zdecydowały o podjęciu zaskarżonej czynności. Skarżący podniósł również, że jako do przedsiębiorcy (działalność gospodarcza pod nazwą "[...] w zakresie m.in. regeneracji filtrów DPF i wodorownia silników) w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 12 P.p. Burmistrz ich zaś nie uwzględnił. Zaskarżona czynność wiąże się z obowiązkiem nie tylko umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym, ale i obowiązkiem zmiany dokumentów (np. prawa jazdy), danych w ZUS, czy Urzędzie Skarbowym. Skarżący jest też beneficjentem finansowania z Unii Europejskiej, posiada pozwolenie na transport międzynarodowy i wobec zmian danych adresowych konieczne będą również zmiany w powyższym zakresie, w tym uzyskanie nowych decyzji. Nakładanie zaś na przedsiębiorców obowiązków powinno odpowiadać zasadzie proporcjonalności, czego nie zachowano. Burmistrz powinien wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z [...] października 2021 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, że z uwagi na wnioski obu stron sprawę – na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: P.p.s.a., rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres kontroli legalności decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4., kom. do art. 3 P.p.s.a.). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga obejmuje czynność Burmistrza Miasta i Gminy z [...] września 2021 r. podjętą na podstawie art. 47a ust. 5 P.g.k., którą zawiadomiono Ł. M. o ustaleniu z urzędu numeru porządkowego [...] dla budynku znajdującego się w m. N. D. przy ul. [...] na działce ewid. o nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej, która jest czynnością o technicznym charakterze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: [...] marca 2021 r., sygn. I OSK 3503/18, z [...] lutego 2008 r., sygn. I OSK 6/07, z [...] grudnia 2011 r., sygn. I OSK 30/11, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń na stronie internetowej: [...]). W konsekwencji przyjmuje się, że nadanie, zmiana numeru porządkowego nieruchomości podejmowane są w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. W związku z powyższym skargę w niniejszej sprawie należało uznać za dopuszczalną. Wspomnieć należy, że Ł. M. przedmiotową skargę wniósł w ustawowym terminie. Przepis art. 53 § 2 ab initio P.p.s.a. określa, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zważywszy, że o zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy skarżący dowiedział się wraz przesłanym mu przez organ pismem przewodnim z [...] września 2021 r., bez wątpienia wniesienie skargi dnia [...] września 2021 r. nastąpiło z zachowaniem 30-dniowego terminu. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Sąd uznał, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 47a ust. 5 P.g.k. kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczania w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru (art. 47b ust. 1 P.g.k.). Przepisy P.g.k. w rozdziale 8a zasadniczo nie normują szczegółowych reguł, według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Jedynie z treści upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 47b ust. 5 P.g.k. można odczytać istotną ogólną regułę, którą właściwy minister powinien był zastosować wydając rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Mając na względzie, że zaskarżonej czynności dokonano [...] września 2021 r. w niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy obowiązującego od dnia 31 lipca 2021 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia dla każdej ulicy albo każdego placu w miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja zawiera zbiory punktów adresowych obejmujące m.in. numer porządkowy (pkt 1). Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Jednocześnie przepis § 6 ust. 9 rozporządzenia zastrzega, że w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Przy czym stosownie do przepisu § 6 ust. 10 rozporządzenia, dane określające lokalizację i przebieg osi ulic oraz obszar placów ustala się na podstawie informacji zawartych w uchwałach rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulicom i placom. Jednocześnie przepis § 6 ust. 12 rozporządzenia stanowi, że przy nadawaniu numerów porządkowych pozostawia się wolne numery pod prognozowaną zabudowę, uwzględniając ład przestrzenny w całej miejscowości lub ład w obrębie danej ulicy lub danego placu. Należy również wskazać, że zgodnie z § 9 rozporządzenia aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) został nadany nowy numer porządkowy; 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji. Na gruncie powołanych przepisów stwierdzić należy, iż dokonywana, czy to na wniosek czy z urzędu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zmiana numeru porządkowego nie nosi cech dowolności, lecz winna uwzględniać: - okoliczności, czy nadawanie kolejnych numerów porządkowych nie będzie powodować zaburzenia dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, - informacje zawarte w uchwałach rady gminy w sprawie przebiegu i nadania nazw ulicom oraz - regułę pozostawiania wolnych numerów pod prognozowaną zabudowę, uwzględniając ład przestrzenny w całej miejscowości lub ład przestrzenny w obrębie danej ulicy. Ponadto należy zważyć, że w sytuacji, w której kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej czynności uniemożliwiają dokonanie przez Sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] października 2019 r., sygn. III SA/Kr 752/19, dostępny j.w.). Inaczej rzecz ujmując, skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa (por. wyroki NSA: z [...] maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 251/03; z [...] września 2018 r., sygn. II OSK 1666/18) należy przyjąć, że prawidłowe zawiadomienie o dokonaniu zaskarżonej czynności powinno spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem tej czynności, a przede wszystkim uchybiała podstawowym zasadom Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 214/20). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta i Gminy, jako pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia, jawi się jako arbitralna. Organ zawiadamiając skarżącego pismem z [...] września 2021 r. "o ustaleniu z urzędu numeru porządkowego 72 budynku znajdującego się w m[...] przy ul. [...], na działce nr [...]", w żaden sposób nie uzasadnił swego stanowiska. Ograniczył się jedynie do powołania podstawy prawnej (art. 47a ust. 5 P.g.k.) i wskazania pouczenia – obowiązku umieszczania tabliczki z numerem porządkowym w określonym terminie i konsekwencji jego niedopełnienia. Również przesłane Sądowi akta sprawy oraz odpowiedź na skargę nie wskazują, by Burmistrz wyjaśnił motywy, którymi kierował się przy dokonaniu zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę ograniczył się do podania, że wnosi o oddalenie skargi, a przesłane Sądowi akta sprawy, poza pismem z [...] września 2021r., którym zawiadomiono o dokonanej czynności zmiany numeru porządkowego, zawierają jedynie pismo przewodnie z [...] września 2021 r., w którym wskazano jedynie, że przedmiotowej czynności dokonano w oparciu o uchwałę nr [...] r. w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w [...], przy której zlokalizowany jest budynek adresata pisma oraz przepis art. 47a ust.5 P.g.k. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona czynność nie poddaje się kontroli sądowej i dlatego należało stwierdzić jej bezskuteczność. Zważyć należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy nie przedłożył Sądowi ww. uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w [...] wraz z jej częścią graficzną i uzasadnieniem celem umożliwienia weryfikacji, czy droga wewnętrzna, której nadano nazwę "[...]" przebiega wzdłuż działki skarżącego, o dotychczasowych danych adresowych - [...]. Opublikowana zaś uchwała w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 2893 nie zawiera uzasadnienia, a skala załącznika graficznego i brak oznaczenia nieruchomości nie pozwala na jego odczytanie. Ponadto słusznie wskazano w skardze, że podjęcie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] maja 2017 r., sygn. II OSK 2447/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z [...] października 2019 r., sygn. III SA/Łd 503/19). W świetle powyższego zwrócić należy uwagę, że nieruchomość skarżącego jako działka siedliskowa jest zabudowana i posiadała od wielu lat adres [...]. Burmistrz podejmując uchwałę w sprawie nadania m.in. nazwy drodze wewnętrznej położonej na działkach nr [...] – ul. [...] zmierzał – jak należy zakładać – do uregulowania kwestii meldunkowych osób wprowadzających się do nowo powstających również przy tej drodze budynków. Zważywszy, że uchwała w tym przedmiocie stanowi jedynie akt o charakterze wewnętrznym, Burmistrz na gruncie art. 47a ust. 5 P.g.k. w zw. z § 6 ust. 9 i § 9 pkt 3 i 6 rozporządzenia powinien był rozważyć, czy celowa jest zmiana dotychczasowych danych adresowych budynku skarżącego, również biorąc pod uwagę, czy istniejąca numeracja porządkowa – w kontekście nowo tworzonej – zawiera wady utrudniające jej wykorzystanie. Takich ustaleń i rozważań Burmistrz jednak nie poczynił. Tymczasem skarżący podniósł, że dotychczas zabudowa wsi [...] miała charakter rozproszony i przeważała w niej zabudowa zagrodowa. Jego posesja o dotychczasowym adresie [...] rozciąga się w dłużej odległości od nowej ul. [...], a budynki położone są w głębi działki, z dala od drogi. Ponadto dotychczasowa numeracja porządkowa o tyle była spójna, że stanowiła kontynuację pomiędzy sąsiadującymi posesjami [...], [...] i [...]. Jednocześnie wzdłuż ul. [...] od strony Z. wydzielane są małe działki budowlane, na których planowana jest zwarta i ciągła zabudowa, która nie stanowi kontynuacji dotychczasowe zabudowy rozproszonej, siedliskowej. W kontekście powołanych okoliczności faktycznych zważyć należy, że obowiązkiem Burmistrza było rozważenie, czy nadawanie numerów porządkowych przy nowopowstałej ulicy [...] nie będzie – jak stanowi § 6 ust. 9 rozporządzenia - zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Oceny takiej przy dokonanie zaskarżonej czynności Burmistrz zaś nie dokonał, a na pewno nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu pisma z [...] września 2021 r., jak i w przedstawionej dokumentacji. Ponadto stwierdzić należy, że zaskarżoną czynnością nieruchomości skarżącego nie tylko nadano nowy numer porządkowy, ale i dokonano zmiany danych adresowych w postaci dookreślenia adresu nazwą nowo nadanej ulicy - [...]. Burmistrz choć jako podstawę prawną zaskarżonej czynności podał jedynie przepis art. 47a ust. 5 P.g.k. upoważniający go do ustalenia numerów porządkowych, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a (tj. numerów porządkowych budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi ...) to w rzeczywistości nie tylko dokonał zmiany numeru porządkowego budynku mieszkalnego skarżącego (z 17 na 72), lecz również zmienił pozostałe dane adresowe: dotychczasowe dane adresowe "[...]" zastąpiono adresem "ul. [...] w m. [...]". Jednocześnie Burmistrz nie podał i nie wyjaśnił podstawy prawnej zmiany w tym zakresie wynikającej z przepisów rozporządzenia, jak również nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował. W szczególności nie podał, dlaczego jego zdaniem istniejąca numeracja porządkowa w zakresie budynku na posesji [...] zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie (§ 9 pkt 6 rozporządzenia). Nie wyjaśnił również, czy wziął pod uwagę istniejący w obrębie tej części miejscowości [...]ad przestrzenny. Na podstawie lakonicznego wyjaśnienia zawartego w piśmie przewodnim, wraz z którym doręczono stronie pismo informujące o podjętej czynności z [...] września 2021 r. należy przyjąć, że Burmistrz Miasta i Gminy dokonał przedmiotowej zmiany danych adresowych budynku jedynie z uwagi na nadanie nazwy ulicy ([...]). W ocenie Sądu nie powinna to zaś być jedyna i przesądzająca przesłanka, którą organ miał obowiązek się kierować. Organ powinien był również, zgodnie z § 6 ust. 12 rozporządzenia, uwzględnić ład przestrzenny w obrębie całej miejscowości lub w obrębie ulicy. Zbadać powinien również, czy przedmiotowa zmiana danych adresowych nie będzie powodować zaburzenia dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej (§ 6 ust. 9 rozporządzenia). W sytuacji braku uzasadnienia zaskarżonej czynności, lakoniczności wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na skargę oraz szczątkowych aktach administracyjnych stwierdzić należy, że przeprowadzana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności nie może polegać na dokonywaniu za organ ustaleń faktycznych celem stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna była przedmiotowa zmiana danych adresowych. W związku z powyższym Sąd podzielił jedynie zarzut skargi dowolności dokonania zaskarżonej czynności. Sąd równocześnie uznał za przedwczesne pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do uzasadnienia uchwały o nadaniu nazw drogom w m. [...], kontynuacji numeracji posesji wzdłuż drogi ul. [...], dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej (posesji [...] [...], [...] i [...]) oraz ciągłości nowo nadanych numerów porządkowych w kontekście pozostawienia wolnych numerów pod prognozowaną zabudowę i posiadanych przez skarżącego w sąsiedztwie działki nr [...] innych działek. Ich rozpatrzenie wymagałoby przeprowadzenia przez Sąd postępowania wyjaśniającego, niedopuszczalnego w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.), w wysokości [...] zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: [...] zł (pkt II. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy – kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. - zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz w tym kontekście należycie rozważy i oceni okoliczności sprawy, umożliwiając przy tym skarżącemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się co do niego.