III SA/Po 141/13

Dnia 12 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku, skierowaną do A. P., po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2011, przyznał jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości (2.465,68 zł) oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, a nadto nałożył sankcję w wysokości 655,41 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych w ciągu kolejnych 3 lat. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, co następuje. Powierzchnia działek rolnych zdeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2011 została określona na 4,43 ha. Powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosiła 4,11 ha. W przypadku działki rolnej A powierzchnia zadeklarowana wynosiła 2,21 ha a powierzchnia użytkowana rolniczo 2,07 ha. Odnośnie działki B zadeklarowana powierzchnia to 2,22 ha a powierzchnia użytkowana rolniczo to 2,04 ha. Powierzchnia wykluczona z jednolitej płatności obszarowej wynosi zatem 0,32 ha. Zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, jednolitą płatność obszarową przyznaje się do powierzchni stwierdzonej. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha upraw w 2011 roku wynosiła 710,57 zł. Zatem początkowa kwota tej płatności wynosiła 2.920,44 zł. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy deklarowaną powierzchnią działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli to 7,7859%. Stąd, zgodnie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę 454,76 zł, czyli kwotę przypadająca na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do uzupełniającej płatności obszarowej stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosiła 2,04 ha. W przypadku działki rolnej A1 powierzchnia zadeklarowana wynosiła 2,21 ha, a inspekcja terenowa stwierdziła na tej działce ugór, który nie należy do zadeklarowanej grupy upraw UPO. Tym samym działka została wykluczona z uzupełniającej płatności obszarowej. Odnośnie działki B1 zadeklarowana powierzchnia to 2,22 ha, a stwierdzona powierzchnia użytkowana rolniczo to 2,04 ha. Dodatkowo inspekcja stwierdziła na tej działce uprawę żyta, której rolnik nie oznaczył na załączniku graficznym. Powierzchnia wykluczona z uzupełniającej płatności obszarowej wynosi zatem 2,39 ha. Ze względu różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniających płatności obszarowych (różnica wynosi ponad 50%), na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, organ odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnia zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną (665,41 zł). W odwołaniu A. P. zażądał uchylenia decyzji w całości lub stwierdzenia jej nieważności. Wnioskodawca wskazał, że pomimo braku podstaw faktycznych odebrano mu prawo do płatności bezpośredniej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Decyzja została wydana w oparciu o nieistniejące dokumenty (rzekomy protokół z kontroli na miejscu); zdaniem strony kontrola nigdy nie została przeprowadzona. Podniósł, że nigdy nie został powiadomiony o wytypowaniu jego wniosku do kontroli na miejscu przez co naruszone zostało prawo strony do obecności przy czynnościach kontrolnych, prawo do zapoznania się z protokołem z kontroli, prawo ustosunkowania się do protokołu z kontroli oraz prawo do poznania nazwisk inspektorów przeprowadzających kontrolę. Odwołujący się wskazał ponadto, że w decyzji nie wskazano podstaw prawnych oraz faktycznych rozstrzygnięcia, a także metody wyliczenia wysokości sankcji. W ocenie strony postępowania kwestionowana decyzja jest sprzeczna z instrukcją wypełnienia spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma obowiązku powiadamiania rolnika o zamiarze wykonania kontroli – art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. ponadto czynności kontrolne mogą zostać wykonane pod nieobecność rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli – art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemu bezpośredniego wsparcia (Dz.U 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). kontrola została przeprowadzona przez inspektorów posiadających imienne upoważnienia. Po ponownej weryfikacji raportu z kontroli ustalono, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z prawem i odpowiednimi procedurami. Organ wyjaśnił również, że kopie protokołu z wykonanej kontroli przekazano producentowi rolnemu na adres podany w Ewidencji Producentów. Adresat odebrał przesyłkę pocztową w dniu 14 listopada 2011 roku. Odwołujący się, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń do protokołu z wykonanej kontroli. Do dnia wniesienia odwołania nie przedstawił dowodów podważających wyniki kontroli (w szczególności dowodów na fakt istnienia zasiewów). W tej sytuacji, w ocenie organu, uznać należy, że rolnik zgodził się ze stanem faktycznym ustalonym podczas kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ogranicza stosowanie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie do sytuacji zgłoszenia przez stronę takiego żądania. Jednocześnie wyłączone zostało w przedmiotowych sprawach stosowanie art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. A. P. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie nieistnienia decyzji. Kwestionowanej decyzji Skarżący zarzucił, że pomimo braku faktycznych podstaw pozbawia go praw do należnych mu dopłat. Decyzja została wydana w oparciu o dokument, którego nie otrzymał, który albo nie istnieje, albo nie należy do jego sprawy, albo jest sfałszowany. Skarżący podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego pojawiły się dokumenty, których nie było przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (naruszone zostało prawo skarżącego do zaznajomienia się z tymi dokumentami). Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi Strona podkreśla, że niedopuszczalne jest, aby organ II instancji zaskakiwał mnogością całkiem nowych dowodów, których strona postępowania nie otrzymała wcześniej (fotografie, raport z kontroli). Jeśli organy dopiero na etapie II instancji przyznają się do posiadania pełnej dokumentacji z wywiadu terenowego, to zdaniem Skarżącego nasuwa to podejrzenia o fałszowanie dowodów. Skarżący stwierdził, że R. K. (zastępca dyrektora ARiMR w [...]) wielokrotnie zawiadamiał go o odraczaniu wydania decyzji, aby mieć sporo czasu do wytworzenia potrzebnych dokumentów. Skarżący podniósł również, że większa część decyzji to cytat przepisów, wytyczne, rozważania teoretyczne i wykład, które mają zastąpić brak dowodów z dokumentów. W ocenie Skarżącego w uzasadnieniu decyzji występują sprzeczności oraz wzajemnie wykluczające się wywody, w szczególności organ twierdzi, że rolnika nie zawiadamia się o kontroli na miejscu, a następnie pisze o zawiadamianiu rolnika oraz umożliwieniu mu podpisania protokołu z kontroli przez zakończeniem postępowania administracyjnego. Podsumowując Skarżący stwierdził, że organ przygotował metodą "kopiuj-wklej" wielostronicową decyzję, która nie przystaje do okoliczności jego sprawy. Nie jest jasne, czy skarżona decyzja dotyczy odwołania sporządzonego przez skarżącego, czy też sprawy odwołania Z. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że strona podaje nieprawdę, co do faktu braku przekazania protokołu z kontroli. W aktach sprawy znajduje się bowiem raport, który firma "A" z [...] przesłała Skarżącemu oraz dowód nadania przesyłki z dnia 07 listopada 2011 roku. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił również, że odraczanie terminu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a spowodowane było złożonym charakterem sprawy. W piśmie procesowym z dnia 02 września 20013 roku Skarżący oświadczył, że firma "A’ z [...] przesłała mu nie "protokół z czynności kontrolnych" nr [...], lecz dokument o nazwie "raport z czynności kontrolnych" o nr [...]. Skarżący zaznaczył, że na przekazanym dokumencie wskazane zostały nazwiska trzech inspektorów dokonujących kontroli, jednakże raport został podpisany tylko przez jednego z nich. Skarżący załączył do pisma trzy strony z otrzymanego dokumentu (strony nr 1, 3 i 4 ) i oświadczył, że pozostałą części raportu złoży w dniu rozprawy. Ponadto Skarżący zażądał przeprowadzenia dowodów na okoliczność: faktycznego przeprowadzenia kontroli, osób uczestniczących w kontroli, sposobu wyliczenia sankcji dotyczącej płatności uzupełniającej, złożenia do akt sprawy dokumentacji fotograficznej oraz wykazania jej prawdziwości i daty sporządzenia. W dniu rozprawy pełnomocnik Skarżącego złożyła do akt sprawy pismo przewodnie z dnia 07 listopada 2011 roku pochodzące od firmy "A" z [...] oraz strony od 1 do 6 Raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie stwierdził, ani naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania, ani okoliczności warunkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje jednoznacznie na istnienie różnicy pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej (4,43 ha; dla działki A zadeklarowano powierzchnię 2,21 ha, a dla działki B - 2,22 ha), a powierzchnią działek użytkowaną rolniczo (4,11 ha; powierzchnia użytkowana rolniczo w przypadku działki A wyniosła 2,07 ha, a w przypadku działki B - 2,04 ha). Inspekcja terenowa stwierdziła przy tym, że działka A1 (powierzchnia deklarowana 2,21 ha) jest ugorowana (nie należy do żadnej z grupy upraw kwalifikowanej do uzupełniającej płatności obszarowej). Przedstawione ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia znajdują pełne potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności w treści protokół z kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej z tej kontroli. Powołane okoliczności faktyczne potwierdza także Skarżący w odwołaniu. Jednakże uznaje On, że użytkowanie gruntu rolniczego jako drogi dojazdowej, a także istnienie pasów drzew i krzewów nie wyłącza gruntu z systemu płatności bezpośrednich. W ocenie Skarżącego instrukcja wypełnienia wniosku wskazuje, że ugorowanie działki A1 nie może prowadzić do jej wyłączenia z systemu uzupełniających płatności obszarowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia są prawidłowe, podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie narusza zasady prawdy materialnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w świetle treści materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że kontrola w gospodarstwie rolnym Skarżącego została faktycznie przeprowadzona, a Skarżący otrzymał pełną i właściwą dokumentację z kontroli na miejscu. Porównanie odpisów dokumentów złożonych przez Skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego z dokumentami włączonymi do akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że zarzuty skargi są nieprawdziwe. Przekazane rolnikowi dokumenty dotyczyły działek zgłoszonych do systemu płatności przez Skarżącego, a nie przez panią Z. K. Argumentacja dotycząca przekazania rolnikowi niewłaściwych dokumentów pokontrolnych została zbudowana na braku rozróżniania przez Skarżącego znaku sprawy obszarowej (pole 07 raportu z kontroli), znaku sprawy ONW (pole 08 raportu z kontroli) oraz numeru zlecenia (pole 09 raportu z kontroli). Wbrew twierdzeniom skargi, przekazane rolnikowi dokumenty pokontrolne (złożony na rozprawie odpis, k. 44 akt sądowych) jasno wskazują, że w toku kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Argumentacja decyzji odwoławczej odnosząca się do istniejącej dokumentacji fotograficznej nie mogła być żadnym zaskoczeniem dla strony postępowania administracyjnego. Nie były to nowe dowody, czyli nieznane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W odpisie protokołu z kontroli, który przekazano Skarżącemu, ujawnione zostały imiona i nazwiska kontrolujących inspektorów. Skarżący mógł więc ocenić zgodność działań kontrolnych z wymogami art. 24 i 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) w związku z §2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 08 grudnia 2010 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 240, poz. 1605). Sąd uznaje jednocześnie, że protokół z kontroli, wbrew wymogom formularza kontroli oraz załącznika do umowy obejmującego "Instrukcję realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni", nie zawiera podpisu dwóch inspektorów terenowych. Niemniej naruszenie postanowień umowy, co do formy protokołu z kontroli, w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy, nie ma żadnego wpływu na treść ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym uznać należy, że ujawniony brak formalny nie mógł mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu, stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), organ administracji publicznej jedynie na ich żądanie strony udziela niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a ponadto jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w każdym stadium postępowania oraz na żądanie strony, przed wydaniem decyzji, umożliwia jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Analiza akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego, czy to przez organem pierwszej instancji, czy też przed organem odwoławczym, Skarżący nie zgłaszał żadnych ze wskazanych powyżej żądań procesowych. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu trafnie wyjaśnił stronie postępowania, że kontrole na miejscu mogą mieć niezapowiedziany charakter. Przy czym nawet kontrola zapowiedziana może być przeprowadzona pod nieobecność rolnika - art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65). Skarżący nie złożył zastrzeżeń do protokołu kontroli (w treści odwołania potwierdził ustalenia faktyczne z tej kontroli) oraz nie zgłaszał woli brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Z powołanych względów oczywiście nieprawdziwe są zarzuty skargi wskazujące na brak transparentności postępowania kontrolnego, czy też postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, czy to poprzez błędną wykładnię, czy też nieprawidłowe zastosowanie. Organy trafnie przyjęły, że z systemu jednolitej płatności obszarowej wyłączone są powierzchnie nieużytkowane rolniczo, czyli te fragmenty zadeklarowanych działek, które zajęte zostały pod drogę polną oraz pasy drzew i krzewów. Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a rolnik przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności - art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a oraz ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uzupełniająca płatność obszarowa przysługuje jedynie do upraw obejmujących niektóre rodzaje roślin uprawnianych w plonie głównym – §2 ust.1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). Stąd ugorowana powierzchnia gruntów rolnych nie kwalifikuje się do uzupełniającej płatności obszarowej. Organy prawidłowo uznały, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią kwalifikowaną do tej płatności wynosi 0,32 ha (różnica wynosi 7,7859%). Natomiast różnica pomiędzy powierzchnia zadeklarowaną do uzupełniającej płatności obszarowej, a powierzchnią kwalifikowaną do tej płatności wyniosła 2,39 ha (przekroczyła 50%). Ujawnione różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikowaną do wnioskowanej płatności uzasadniały zastosowanie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, czyli nałożenie sankcji i umniejszenie jednolitej płatności obszarowej o kwotę 454,76 zł oraz odmowne załatwienie wniosku o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej i nałożenie sankcji w wysokości 655,41 zł. Mając powyższe na względzie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.