III SA/Po 1416/21

Dnia 14 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021r., poz. 1372) orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2021r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta [...] oraz miejscowości [...] i [...] (Gmina [...]). Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały organu nadzoru stwierdził, że przyjęty Regulamin nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028)- zwanej dalej "ustawą". W § 3 ust. 3 badanej uchwały rada wskazała, iż: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wystąpieniem katastrofy naturalnej lub awarii technicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. ostanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty". W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy, a ponadto w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną ustawowo. Ustawodawca nałożył na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (art.5 ust.1 ustawy). Ustawowo określone zostały również przesłanki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Ustawodawca nie upoważnił więc rady gminy do rozszerzenia katalogu podstaw odcięcia lub ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków wskazanego w art. 8 ust. 1 ustawy . Organ nadzoru podniósł , że zgodnie z art. 18 pkt. 6 ustawy warunki wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru określa zezwolenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków udzielane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Postanowienia dotyczące ustaleń zawartych w przedmiotowym zezwoleniu są obligatoryjnym elementem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (art. 6 ust. 3 pkt 5 ustaw). Zdaniem organu nadzoru, przepisy zawarte w rozdziale 5 regulaminu "Warunki przyłączania do sieci" oraz rozdziale 6 regulaminu "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" uchwały, nie zawierają istotnych postanowień w tym zakresie i nie wyczerpują dyspozycji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy. W rozdziale 5 rada nie określiła choćby ogólnych warunków przyłączenia do sieci. Rada ograniczyła się zasadniczo do wskazania elementów, które winny znaleźć się w dokumencie, o którym mowa w art. 19a ustawy wydawanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci. Również w rozdziale 6 nie zostały określone warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług. Za wadliwe uznano zapisy § 29 i § 30 uchwały, z których wynika, że sposób określania należności przysługującej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ze strony gminy z tytułu dostaw wody na cele przeciwpożarowe określa umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gminą oraz jednostką straży pożarnej oraz że opłatę za wodę do celów przeciwpożarowych można pobrać zgodnie z obowiązującymi taryfami. Zdaniem organu powyższe uregulowania naruszają art. 22 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. W skardze [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postepowania zarzucając: 1) naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Regulamin jest sprzeczny z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie przez organ nieważności Regulaminu: 2) naruszenie art. 19 ust. 3 i 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu. że. a) regulacje zawarte w § 3 ust. 3 Regulaminu: - nie mieszczą się w granicach normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy podczas gdy ustawodawca jednoznacznie wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać m.in. obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, - rozszerzają katalog podstaw odcięcia wody lub odprowadzania ścieków, podczas gdy wprowadzają one katalog przypadków ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sytuacjach niezależnych tak od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług, a zatem zupełnie odmiennych od tych określonych w art. 8 ust. 1 ustawy (określającego przypadki odcięcia dostaw wody tub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zawinione przez odbiorcę usług). b) regulacje zawarte w rozdziale 5 oraz rozdziale 6 Regulaminu nie wyczerpują dyspozycji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy, podczas gdy rozdziały te w pełni wyczerpują delegację ustawową, c) regulacje zawarte w § 29 i § 30 Regulaminu naruszają art. 22 pkt 2 ustawy. dotyczący finansowego rozliczania się przez gminę z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym z wody pobranej przez jednostkę straży pożarnej do celów przeciwpożarowych, podczas gdy kwestionowane przez wojewodę regulacje w żadnej sposób nie naruszają przywołanego przepisu art. 22 pkt 2 ustawy, lecz go uzupełniają, co jest w pełni dopuszczalne w świetle dyspozycji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, - co doprowadziło do uznania, iż Regulamin nie stanowi prawidłowej realizacji kompetencji przyznanej radzie gminy na mocy art. 19 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zasadnie w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda ocenił, że wskazane zapisy regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem Sądu wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem może określić, ale sformułowaniem regulamin powinien określać, co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Zasadnie organ nadzoru ocenił, że zapis uchwały w § 3 ust. 3 pozwalając przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do wprowadzani ograniczeń w sprawie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wystąpieniem katastrofy naturalnej lub awarii technicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej nie są objęte delegacją ustawową zawartą w cytowanym wyżej przepisie art. 19ust. 5 ustawy i dotyczą kwestii uregulowanych ustawowo. Przesłanki odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zostały wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy. Ma to miejsce w sytuacjach gdy przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, odbiorca usług nie uiścił należności za dwa pełne okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty oraz gdy jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego, został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków tj. bez umowy. W odniesieniu do niedoboru wody możliwość wprowadzenia ograniczeń w dostawach wody określana jest w zezwoleniu, udzielonym odpowiednio przez Burmistrza, Prezydenta Miasta, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 18 pkt 6 ustawy). Zezwolenie określa przypadki ograniczeń w dostarczaniu wody w przypadku jej niedoboru. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że przepisy regulaminu zawarte w rozdziale 5 i 6 uchwały nie zawierają istotnych postanowień i nie realizują delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy , regulamin powinien określać warunki przyłączenia do sieci i techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Regulamin winien zatem określać warunki przyłączenia nieruchomości do sieci. Ma to znaczenie dla odbiorcy usług, który w przypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Rada Gminy nie ma kompetencji do określania minimalnych wytycznych pozytywnych lub negatywnych wymogów warunków przyłączenia do sieci. Sąd podkreśla, że "warunki przyłączenia do sieci" – art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy nie mogą być utożsamiane z " technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej" – art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np: kolejność przyłączenia do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin w którym owo przyłączenie do sieci ma nastąpić. Zakresem regulaminu mogą być objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki o którym mowa w art. 19a ust. 4 ustawy, który wymienia co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania. Rada Gminy powinna w regulaminie ustalić warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustalaniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości. Natomiast zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników uprawniających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści rozdziału 6 regulaminu prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Regulamin nie określa bowiem tego rodzaju przesłanek. Zawarte w nim postanowienia, dotyczące zapewnienia dostępu do usług poprzez spełnienie warunków technicznych, w tym m.in. istnienie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych albo ujęcie realizacji tych urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie realizuje delegacji wynikającej z ustawy. Treścią regulaminu nie może być bowiem określenie reguł dostępu do sieci w przyszłości, poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają zapisy programowe i prognostyczne zawarte w planach. Odesłanie do planów nie mieści się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne. Nadto Sąd zauważa, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo uregulowana w art. 21 ustawy, a zakres art. 19 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzenia tej kwestii do regulaminu. W określeniu warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie mieszczą się też kwestie własnościowe. Organ stanowiący gminy powinna określić w regulaminie w sposób precyzyjny i konkretny warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych czego nie uczynił. Sąd podziela także stanowisko organu nadzoru, że przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, nakłada na radę gminy obowiązek określania w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie zasad rozliczania wody dostarczonej (pobranej) na cele przeciwpożarowe. A zatem brak jest podstaw do odstąpienia od tej reguły poprzez dopuszczenie możliwości zawarcia umowy odnośnie zasad rozliczeń za pobrana wodę na cele przeciwpożarowe, w szczególności gdy na podstawie art. 22 pkt 2 ustawy za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek ustalonych w taryfie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).