III SA/Po 1427/21

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2021 roku, znak [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił [...] sp. z o.o. na lokalizację projektowanej sieci gazowej wraz z przyłączem w pasie drogowym ulicy [...] [...]) i ulicy [...] ( dz. nr [...] dz. nr [...] i [...] w [...] według załączonego planu sytuacyjnego przy zachowaniu dziesięciu warunków określonych w decyzji. W pkt 4 wskazano, iż inwestor powinien własnym kosztem i staraniem zapewnić nadzór inwestorski branży drogowej nad realizacja ww. inwestycji oraz umożliwić przedstawicielom Zarządu Dróg Miejskich w [...] dokonywanie okresowych kontroli realizacji inwestycji, a w szczególności zapewnić dostęp do placu budowy oraz dokumentacji budowlanej. W dniu [...] marca 2021 roku pełnomocnik [...] sp. z o.o. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w części tj. w zakresie pkt 4. Zaskarżonej decyzji zarzucono z uwagi na naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie inwestora do zapewnienia własnym kosztem i staraniem nadzoru inwestorskiego na prowadzonej inwestycji, podczas gdy przywołany przepis nie nakłada takiego obowiązku. Ponadto wskazano na naruszenie § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie inwestora do zapewniania własnym kosztem i staraniem nadzoru inwestorskiego na prowadzonej inwestycji, podczas gdy katalog zadań co do których należy powołać inspektora nadzoru wymieniony w tym przepisie nie zawiera prac określonych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującego naruszono też § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie inwestora do zapewniania nadzoru, podczas gdy inspektora powołuje się w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji zezwalającej na lokalizację sieci gazowej w pasie gruntu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zaskarżona decyzja zawiera: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, a jej uznaniowy charakter uprawniał organ do nakładania na inwestora dodatkowych warunków. Nałożony na inwestora warunek mieścił się w granicach uznania administracyjnego. Organ wskazał, iż sprawowanie nadzoru inwestorskiego branży drogowej ma na celu kontrole jakości wykonywanych robót i wbudowanych materiałów, na etapie przywracania naruszonej nawierzchni do poprzedniego stanu, zarówno pod względem technicznym (eksploatacyjnym) jak również pod względem estetycznym. Natomiast wymóg nadzoru inwestorskiego branży drogowej, wymagany jest przy wykonywaniu sieci gazowych, których realizacja wymaga znacznego naruszenia konstrukcji nawierzchni elementów pasa drogowego. Takie rozumienie obowiązujących regulacji przemawiało za uznaniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowana część rozstrzygnięcia, nie naruszała przepisów prawa. Pismem z dnia [...] września 2021 roku P. T. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 roku Nr [...] Strona zarzuciła organowi administracyjnemu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie [...] sp. z.o.o. w pkt 4 decyzji do zapewnienia własnym kosztem i staraniem (nadzoru inwestorskiego naprowadzonej inwestycji, podczas, gdy przywołany przepis (ani żaden inny wskazany w decyzji) nie nakłada na o takiego obowiązku. b. § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie [...] sp. z.o.o. w pkt 4 decyzji do zapewnienia własnym kosztem i staraniem nadzoru inwestorskiego na prowadzonej inwestycji, podczas, gdy katalog zadań co do których należy powołać inspektora nadzoru wymieniony w tym przepisie nie zawiera prac określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 roku. c. § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie [...] sp. z.o.o. w pkt 4 decyzji do zapewnienia własnym kosztem i staraniem nadzoru inwestorskiego na prowadzonej inwestycji, podczas, gdy zgodnie z powołanym przepisem inspektora nadzoru powołuje się w decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie decyzji zezwalającej na lokalizację sieci gazowej w pasie gruntu). II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy: a. art. 7 KPA w zw. z art. 77 par. 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy polegającego na: . przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego poprzez dojście do błędnego wniosku, iż mając na uwadze treść art. 39 ust 3a ustawy o drogach publicznych organ ma prawo do nakładania na Inwestora dodatkowych obowiązków tj. sprawowania nadzoru inwestorskiego podczas, gdy żadna norma prawna w tym przepisy ustawy o drogach publicznych nie daje organowi nawet możliwości rozważenia nałożenia na [...] sp. z o.o. obowiązku, o którym mowa powyżej. . braku należytego wyważenia interesów stron postępowania poprzez scedowanie na skarżącą obowiązku zapewnienia nadzoru inwestorskiego podczas, gdy taki nadzór powinien zapewnić Zarząd Dróg Miejskich w [...] co powoduje nieuzasadniony wzrost kosztów inwestycji po stronie Inwestora i to mimo, iż jej przedmiot tj. budowa gazociągu wraz z przyłączami ma służyć mieszkańcom doprowadzając paliwo gazowe do ich nieruchomości. Mając na uwadze postawione zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz w pkt 4 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] o nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi n skargę organ wniósł o jej oddalenie i uznał podniesione argumenty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia gazociągu wraz z przyłączami w związku z planowaną modernizacją sieci gazowej. Organ pierwszej instancji przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2222 j.t., dalej jako "u.d.p") zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] ( dz. nr [...] - obręb [...] [...]) i ulicy [...] (dz. nr [...] dz. [...] i [...] – obręb [...] projektowanej sieci gazowej zgodnie z przedłożonym wnioskiem i mapą sytuacyjno-wysokościową przy zachowaniu wskazanych w decyzji warunków m.in. odtworzenia nawierzchni jezdni na całej szerokości. Stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z ustępem 3a powołanego wyżej przepisu, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie tego przepisu, poza tym, że podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego w przypadku gdy treścią jej rozstrzygnięcia jest zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi się mieścić w granicach zakreślonych w art. 39 ust. 3 a. u.d.p. W decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a rozstrzyga się kwestię lokalizacji inwestycji, co nie zwalnia inwestora od uzyskania w drodze odrębnej decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony ustawą czas i ustalenia należnej z tego tytułu opłaty. Decyzja lokalizacyjna z art. 39 ust. 3 i 3a tej ustawy może być przyrównana do decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji niż polegające na zajęciu pasa drogowego. Dopiero w kolejnej decyzji, wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która jest funkcjonalnie związana z decyzją o której mowa w art. 39 ust. 3a, ustawodawca przewidział zamieszczenie rozstrzygnięcia o charakterze restytucyjnym stanowiąc w ust. 15 tego artykułu, że "Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Sz 943/13, CBOIS). Z kolei treść zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej powinna odpowiadać tym elementom, które wskazał prawodawca w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264; zwane dalej rozporządzeniem). Otóż w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać dodatkowo: 1) sposób zabezpieczenia zajmowanego pasa drogowego, zgodnie z dokumentami, o których mowa w § 1 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 pkt 1; 2) warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Natomiast w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia, w warunkach przywrócenia pasa drogowego, o których mowa w ust. 2 pkt 2, określa się: 1) zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności; 2) sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego; 3) zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego. Z powołanych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że o warunkach przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności rozstrzyga się wiążąco dla inwestora, dopiero na etapie wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Ponieważ o warunkach przywrócenia pasa drogowego, w tym jezdni drogi, do stanu użyteczności, zarządca drogi ma rozstrzygać przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa w celu prowadzenia robót. Ponadto art. 39 ust. 3a u.d.p. nie zobowiązuje wprost Inwestora do zapewnienia własnym kosztem i staraniem nadzoru inwestorskiego na prowadzonej inwestycji. W tym względzie należy dostrzec, że kwestie ustanowienia do wykonania określonych prac inspektora nadzoru określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 roku, poz.138 ze zm.). Katalog zadań do których należy powołać inwestora nadzoru został określony § 2 ust. l rozporządzenia. Natomiast obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego określonej specjalności, z powołaniem odpowiedniego dla danego obiektu przepisu rozporządzenia został zawężony do jego sprecyzowania w decyzji o pozwoleniu na budowę albo w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z § 4 Rozporządzenia. W rozpoznawanym przypadku inwestycja będzie toczyć się na podstawie zgłoszenia, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu I instancji została wydane w ramach uznania administracyjnego, a jej charakter umożliwiał nałożenie na inwestora dodatkowych warunków. Niewątpliwie decyzje wydawane w przedmiocie udzielenia zgody na lokalizacje obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanego z ruchem drogowym bądź z czynnościami zarządcy drogi mają charakter decyzji uznaniowych, jednakże takie decyzje nie są decyzjami dowolnymi. Co do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym istnieje obowiązek ich szczegółowego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1751/16, CBOIS). W rozpoznawanym przypadku Inwestor na etapie złożonego odwołania wyraził wątpliwości co zakresu zastosowania obowiązujących przepisów w warunkach faktycznych niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, a przyjmując za własne ustalenia organu I instancji nie wniknął w istotę rozpatrywanej sprawy, nie rozważył jakie są materialnoprawne przesłanki przyjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i w ogóle nie rozpoznał sprawy w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W rezultacie organ II Instancji uchylił się od oceny okoliczności sprawy i twierdzeń odwołania, a poddał decyzję organu I instancji swoistej kontroli zgodności z prawem. Należy również podkreślić, że z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny twierdzeń podnoszonych przez stronę, zaś w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym bowiem wypadku organ naraża się na skuteczne przypisanie mu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).. Pomimo powyższych uchybień SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, co stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 roku, poz. 1800 ze zm.). powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Organy ponownie rozstrzygając sprawę wydania przedmiotowego zezwolenia, obowiązane będą do uwzględnienia wyrażonego w niniejszym wyroku stanowiska i odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionych przez inwestora.