III SA/Po 1432/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu nieistnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym; postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł ([...] złotych). Burmistrz Gminy [...] działając w imieniu Gminy [...] jako wierzyciela postanowieniem z [...] maja 2021 nr [...], na podstawie art. 17 § 1, art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 1, § 2 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: upea) oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu zarzutu Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] marca 2020 r., oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej w całości, tj. w zakresie: 1) nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym o nr [...] z [...] marca 2020 r. 2) umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości, 3) uznania zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w całości. Związek Międzygminny "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" (dalej: Związek Międzygminny) wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kpa w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i 4 oraz art. 18 upea, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i uznało zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym. Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] żądając uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze wskazano m.in., że Gmina [...] występowała w niniejszej sprawie jako wierzyciel – organ I instancji wydając postanowienie z [...] maja 2021 r. Podano, iż uprawniona była do wystąpienia do Związku Międzygminnego z żądaniem uiszczenia stosownych kosztów z tytułu korzystania z nieruchomości należącej do Gminy [...], która to nieruchomość zajęta jest na Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK) stanowiący własność Związku Międzygminnego. Wyjaśniono, że z dniem [...] grudnia 2020 r. Gmina [...] wystąpiła ze Związku Międzygminnego, a następnie na podstawie art. 15 § 1 upea wystosowała do Związku Międzygminnego upomnienie z [...] lutego 2021 r. o zapłatę należności z tytułu zajęcia nieruchomości należącej do Gminy [...] przez Związek Międzygminny na PSZOK. Wskazano, że należność Gminy [...] wobec Związku Międzygminnego jest należnością powstałą na skutek rozliczenia pomiędzy Gminą a Związkiem w związku z wystąpieniem Gminy ze Związku. Dlatego Gmina uprawniona była do wystawienia tytułu wykonawczego wobec Związku o zapłatę dochodzonych należności, których podstawę prawną stanowi uchwała Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o wystąpieniu Gminy [...] z dniem [...] grudnia 2020 r. ze Związku Międzygminnego. Dodano, że w tytule wykonawczym nr [...] z [...] marca 2021 r. Gmina jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku wskazała ww. uchwałę. Tymczasem Związek Międzygminny nie przedstawił żadnych dowodów na nieistnienie przedmiotowego obowiązku. Zdaniem skarżącej aprobując stanowisko Związku Międzygminnego SKO w [...] dopuściło się więc naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 upea przez błędne przyjęcie, że w sprawie ziściła się przesłanka w postaci nieistnienia obowiązku, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 Kpa przez brak należytego zastosowania tych przepisów w toku prowadzonego postępowania i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że uchwała Rady Gminy z [...] stycznia 2020 r. o wystąpieniu Gminy [...] ze Związku Międzygminnego nie kształtuje jakichkolwiek obowiązków o charakterze pieniężnym wobec Związku. Kwestia zaś ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w zakresie przedmiotowym sprawy (kwestia rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym) mieści się ona w kognicji tutejszego Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Przedmiotem skargi Gminy jest zaś postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro w myśl art. 34 ust. 4 upea na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie, skarga w tym przedmiocie jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi Gminy [...] - jako wniesionej przez wierzyciela, który w charakterze organu I instancji wydał postanowienie z [...] marca 2021 r. o oddaleniu zarzutów Związku Międzygminnego - należało uznać ją za niedopuszczalną i odrzucić. Gmina nie posiada bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: Ppsa) uprawniającego do zaskarżenia postanowienia SKO w [...] z [...] lipca 2021 r., którym uchylono jej postanowienie i uznano zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym. Zgodnie z art. 50 § 1 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zważyć należy, iż pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie i wszechstronnie analizowane tak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Przyjmuje się, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję procesową w zależności od etapu załatwiania sprawy. Przyjmuje się, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji (tu – postanowienia) organu odwoławczego (por.: wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04 oraz postanowienie NSA z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwały NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, dostępne j.w.). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (Dz. U. Nr 187, poz. 1456) wskazano, że gmina, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy I instancji decyzję podatkową, nie może być ani stroną skarżącą, ani uczestnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do części ze stanowisk zajętych w omawianej materii nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). Sąd odnosząc się do pojęcia interesu prawnego stwierdził, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot ów może zatem wnieść skargę, jeżeli wykaże związek między tym chronionym przez prawo interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, ponieważ takiego interesu nie posiada i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, ponieważ to, że organ nie jest uprawniony do wniesienia skargi, jest oczywiste i nie wymaga merytorycznych rozważań. W ocenie Sądu powyżej zaprezentowane stanowisku judykatury dotyczące wykładni art. 50 § 1 Ppsa odnosi się również do sytuacji procesowej wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Przypomnieć należy, iż skargę wniosła Gmina [...], która wystąpiła jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym wydając w I instancji postanowienie z [...] maja 2021 r. o oddaleniu zarzutów Związku Międzygminnego w sprawie egzekucji administracyjnej świadczenia pieniężnego. Jak stanowi przepis art. 33 § 1 upea zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl zaś art. 34 § 1 upea organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 34 ust. 4 upea na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie 30 lipca 2020 r., ustawodawca dokonał istotnej zmiany w zakresie podmiotu właściwego do rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jak i kognicji sądów administracyjnych w zakresie tego rodzaju spraw. Przed nowelizacją przepis art. 34 upea przewidywał, że zarzuty rozpatruje organ egzekucyjny, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie przedstawionych zarzutów, zaś po nowelizacji – zarzuty wnoszone za pośrednictwem organu egzekucyjnego, rozpatruje wierzyciel. Jednocześnie - jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji (druk nr VIII.3753) – ustawodawca mając na względzie, że zarzuty będą rozpatrywane jedynie przez wierzyciela, uznał, że postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu powinno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Przyjęto, iż dotychczasowe wyłączenie badania przez sąd tego postanowienia było konsekwencją rozwiązania, w którym to organ egzekucyjny rozpatrywał zarzuty na podstawie stanowiska wierzyciela, a w konsekwencji to rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tym zakresie było poddane kontroli sądu. W wyniku nowelizacji – zarzuty są w każdym przypadku rozstrzygane postanowieniem wierzyciela, bez konieczności przedstawiania stanowiska innemu organowi. Z tego względu w zmienianym przepisie rezygnuje się z pojęcia "stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu", a w konsekwencji z wyłączenia spod kontroli sądu postanowienia wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zarzutu. W związku z omawianą zmianą upea i Ppsa mamy do czynienia z sytuacją procesową, w której w postępowaniu egzekucyjnym w roli organu I instancji rozpatrującego zarzuty zobowiązanego występuje wierzyciel, a od postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Zobowiązany zaś jako adresat rozstrzygnięcia i jedyna strona, niezadowolony z postanowienia organu odwoławczego, może zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa, zaskarżyć je do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uprawnienia tego nie posiada zaś wierzyciel rozpatrujący zarzuty zobowiązanego, a więc władczo rozstrzygający o ich zasadności. W ocenie Sądu skoro Gmina [...] postanowieniem z [...] maja 2021 r. działając na podstawie art. 33 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 34 § 2 pkt 1 upea przesądziła o niezasadności zarzutów Związku Międzygminnego oddalając je w całości, to nie może jednocześnie występować w roli strony skarżącej postanowienie SKO w [...] z [...] lipca 2021r., którym organ odwoławczy uchylił jej postanowienie w całości i uznał zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym. Jak przyjmuje się w judykaturze, za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się także "podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie" (por. postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. II FSK 527/12 - dostępne j.w.). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r. Nr 9, poz. 139) ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, uznając, iż taki stan rzeczy odpowiada standardom konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma fakt, iż jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. W ocenie Sądu jedynym podmiotem mającym w sprawie interes prawny jest zobowiązany (Związek Międzygminny), skoro rozstrzygnięcie w kwestii zgłoszonych przez niego zarzutów wpływa wyłącznie na jego prawa i obowiązki. Interes taki nie przysługuje wierzycielowi (Gminie [...]), który może być co najwyżej faktycznie zainteresowany pozytywnym zakończeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko zobowiązanemu. Powyższe wynika z charakteru wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Wierzycielem w rozumieniu art. 1 pkt 13 upea jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Obowiązek ten ma zaś charakter publicznoprawny, nie indywidualny. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi swoich praw, jak to jest w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, lecz wykonuje obowiązki nałożone ustawą, które polegają na uruchomieniu egzekucji administracyjnej i zapewnieniu jej sprawnego przebiegu, w czym współdziała on z organem egzekucyjnym, o ile nie pełni także tej funkcji. Przykładowo, stosownie do przepisu art. 34a § 1 upea występuje z urzędu do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego (w ściśle określonych stanach związanych z uwzględnieniem zarzutów), a na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje zażalenie (art. 59 § 5 upea). Gmina pełniąc w postępowaniu egzekucyjnym rolę wierzyciela nie jest uprawniona do wniesienia zażalenia na wydane przez nią postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, ani – wobec wniesienia takiego zażalenia przez zobowiązanego – do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Gmina reprezentowana przez Burmistrza jako wierzyciel rozstrzygający w I instancji nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. Wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 Ppsa przysługuje legitymacja do jej wniesienia, stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem innych "innych przyczyn" można rozumieć m.in. brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Sąd wyjaśnia, iż co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jednakże w orzecznictwie ugruntował się zasadny pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r., II OSK 74/12; postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06; postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2014 r., I OSK 3011/14). Również w uchwale w składzie 7 sędziów (z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (...) podlega odrzuceniu (...). W związku z tym, iż bez wątpienia skarżąca Gmina jako wierzyciel i organ I instancji nie posiada legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na postanowienie w sprawie zarzutów, skargę należało uznać za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 Ppsa (pkt II sentencji postanowienia).