III SA/Po 1436/21

Dnia 23 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., sygn. akt [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu (dalej: "DIAS") decyzją z 10 sierpnia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. M. (dalej: "strona") od decyzji Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu z 17 marca 2021 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 26 sierpnia 2019 r. o godz. 21:08 na drodze krajowej nr 10, w miejscowości P., funkcjonariusze Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zatrzymali do kontroli zestaw składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rej. [...] oraz naczepy ciężarowej marki [...] o numerze rej. [...] Właścicielem pojazdu był K. M. prowadzący działalność pod firmą M. . W chwili kontroli kierowca przewoził towar z R. do J.. Kierowca okazał wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydany przez Starostę S. oraz dokument WZ wystawiony na przewóz. Mając na uwadze zachowanie kierowcy (zatrzymanie pojazdu przed podjechaniem do kontroli), wydruk z karty kierowcy, a także dane z tachografu, uznano, że w godz. 20:47 do 21:06 kierowca prowadził kontrolowany pojazd z podłączonym do impulsatora skrzyni biegów magnesem, przez co zmienił wskazania tachografu co do aktywności, długości przebytej drogi oraz prędkości pojazdu. W okresie tym pojazd faktycznie się poruszał, a tachograf rejestrował zamiast jazdy odpoczynek kierowcy oraz nie rejestrował wskazań drogomierza i prędkościomierza pojazdu. Kierowca zapytany o wykorzystywanie magnesu zaprzeczył i stwierdził, że takowego nie posiada. Po pewnym czasie wyciągnął z kieszeni spodni magnes i wrzucił go w trawę znajdującą się pomiędzy chodnikiem a jezdnią, ok. 0,5 m od miejsca postoju kontrolowanego pojazdu. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu decyzją z 17 marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 2 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: "u.t.d."), nałożył na zarządzającą transportem stronę karę pieniężną 2.000,00 zł z tytułu korzystania przez kierowcę z niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf. DIAS – utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołał w uzasadnieniu treść art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 4 pkt 22 lit. b i h oraz art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d., a także art. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, s. 1 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 60, s. 1). W dalszej kolejności organ stwierdził, że strona – jako osoba zarządzająca transportem w firmie M. , posiadając certyfikat nr [...] – podniosła wprawdzie, że w przedsiębiorstwie dopełnia się wszelkich starań, aby przewozy wykonywane były zgodnie z normami czasu pracy i odpoczynków, jednak z drugiej strony w żaden sposób nie zaprzeczyła dokonanym w trakcie kontroli ustaleniom. Organ uznał, że stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie wypełniało dyspozycję art. 4 pkt 22 lit. b i h, art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. stanowiąc naruszenie opisane w lp. 16 załącznika nr 4 do tej ustawy. Odnosząc się do argumentów sformułowanych w odwołaniu DIAS stwierdził, że rozstrzygnięcie wydano w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Wszczęcie postępowania faktycznie nastąpiło dopiero z dniem odbioru przez stronę zawiadomienia z 11 lutego 2021 r. Okres pomiędzy kontrolą drogową, a wszczęciem postępowania, wynikał z dużej ilości prowadzonych przez organ celno-skarbowy spraw i konieczności zachowania kolejności ich załatwienia. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. organ powinien w okresie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Natomiast brak jest przepisów ograniczających czas przewidziany na wszczęcie postępowania. Z kolei odnosząc się do poruszanej przez stronę kwestii ograniczonej możliwości zebrania informacji na temat kontroli, organ zauważył, że wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przesłano stronie kserokopię protokołu, zapewniając możliwość zapoznania się z wynikami kontroli i odniesienia do stwierdzonych w nich naruszeń. Strona poinformowana została o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego nie skorzystała. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - naruszenie zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 11 w zw. z art. 8 K.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek nałożenia kary w kontekście przepisów ogólnych dotyczących stosowania przepisów ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od dnia kontroli do wszczęcia postępowania minęło ok. 18 miesięcy, w którym to okresie nikt nie był w stanie w sposób szczegółowy odnieść się do naruszeń. Skarżąca nie otrzymała informacji z jakiego powodu doszło do tej bezczynności. Brak rzetelnego postępowania, które rozpoczęłoby się niezwłocznie po dniu kontroli, ograniczyło skarżącej możliwość skutecznych wyjaśnień. W dalszej kolejności skarżąca przywołała art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 38, art. 189a, art. 189d, art. 189f, art. 189k K.p.a., a także wskazała, że normy prawa przewidujące możliwość nakładania na obywateli finansowych kar pieniężnych powinny być precyzyjne i znajdować wyraźną podstawę w przepisach ustawowych. DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie procesowym z 24 listopada 2021 r. skarżąca powtórzyła stanowisko wyrażone w skardze i stwierdziła, że doszło do rażącego naruszenia przepisów. Ponadto, skarżąca podniosła, że nie powinna ponosić odpowiedzialności za kierowcę, na którego nie ma wpływu, gdy ten znajduje się 450 km od bazy przewoźnika. Tym bardziej, że zachowanie kierowcy było niepotrzebne, a naruszenie spowodowane było jego niepoważnym zachowaniem. Od dnia kontroli minęły 2 lata i kierowca nie pracuje już w firmie. Skarżąca dołożyła wszelkich starań, aby kierowca przestrzegał czasu pracy. W zakresie zapewnienia właściwego porządku analizowała naruszenia, szkoliła kierowców oraz kontrolowała dokumenty przewozowe. W firmie nigdy nie było żadnych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że DIAS wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uroszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od przewidzianej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw. Zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z 10 sierpnia 2021 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu z 17 marca 2021 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d. zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2.000 zł za każde naruszenie. Zgodnie zaś z art. 92a ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy. Przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. stanowi podstawę odpowiedzialności administracyjnej osoby będącej zarządzającym transportem, osoby, o której mowa w art. 7c u.t.d., to jest osoby uprawnionej do wykonywania zadań zarządzającego transportem, bądź każdej innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej oznaczony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpana przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie tego innego podmiotu lub skutek takiego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie tych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje prawne (sankcję administracyjną). Zbędne staje się badanie w tym względzie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. W kontrolowanej sprawie skarżącą, jako zarządzającą transportem w M. , pociągnięto w oparciu o art. 92a ust. 2 w zw. z ust. 8 u.t.d. do odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny określony w lp. 16 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, to jest za korzystanie przez kierowcę z niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf – za co ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Nie kwestionując tego, że zarządzający transportem – w świetle art. 92a ust. 2 w zw. z ust. 8 oraz w zw. z lp. 16 załącznika nr 4 do ustawy – może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjne za tak określone naruszenie, zauważyć trzeba, że wykładnia art. 92a ust. 2 u.t.d. prowadzi do wniosku, iż do przypisania mu takiej odpowiedzialności niewystarczające jest samo stwierdzenie kto jest zarządzającym transportem oraz ustalenie – do czego ograniczyły się organy w realiach kontrolowanej sprawy – że kierowca, będący osobą trzecią zatrudnioną w tym samym przedsiębiorstwie co zarządzający, korzystał z niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf. Konieczne bowiem pozostaje wykazanie dalszych jeszcze okoliczności faktycznych związanych już z zachowaniem (działaniem bądź zaniechaniem) samego zarządzającego transportem, które umożliwią przypisanie mu tego naruszenia. Jak wynika bowiem z treści art. 92a ust. 2 u.t.d. osoby, które zostały w nim wskazane, a o których wspomniano powyżej, ponoszą na jego podstawie odpowiedzialność administracyjną za to, że to one naruszyły obowiązki lub warunki przewozu drogowego. Jest to istotnie odmienna konstrukcja niż ta, jaka przyjęta została na gruncie art. 92a ust. 1 u.t.d., gdzie podmiot wykonujący przewóz drogowy odpowiada ogólnie za to, że przewóz ten jest wykonywany z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie sposób zresztą przyjąć by odpowiedzialność przedsiębiorcy i zarządzającego transportem, o ile są to różne podmioty, mogła kształtować się tak samo, skoro to przedsiębiorca ma niewspółmiernie większy wpływ na to, jakie osoby znajdują zatrudnienie w jego przedsiębiorstwie transportowym i jak to przedsiębiorstwo funkcjonuje, ponosząc w konsekwencji za to przedsiębiorstwo pełną odpowiedzialność. Na uwagę zasługuje przy tym i to, że obowiązki lub warunki przewozu drogowego, do których odsyła art. 92a ust. 2 u.t.d., a które mają być przez zarządzającego transportem naruszone, w świetle art. 4 pkt 22 lit. d u.t.d. obejmują także obowiązki lub warunki wynikające z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE, Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 300, s. 51 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1071/2009"). W świetle powyższego w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się zatem – właśnie na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d. – że zarządzający transportem odpowiada za naruszenie swoich obowiązków. Jest to odpowiedzialność o charakterze administracyjnych, niezależna od winy (obiektywna), z zastrzeżeniem prawnie przewidzianych okoliczności egzoneracyjnych. Zasadniczym i definicyjnym obowiązkiem zarządzającego transportem jest natomiast rzeczywisty i ciągły nadzór nad operacjami transportowymi przedsiębiorcy (zob. art. 2 pkt 5 rozporządzenia 1071/2009). Z przepisów art. 4 ust. 1 lit. a i ust. 2 lit. b rozporządzenia 1071/2009 wynika jednocześnie, że zakres jego zadań powinien obejmować co najmniej utrzymanie i konserwację pojazdów, sprawdzanie umów i dokumentów przewozowych, podstawową księgowość, przydzielanie ładunków lub usług kierowcom i pojazdom oraz sprawdzanie procedur związanych z bezpieczeństwem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1018/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stornie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem – jak w kontrolowanej sprawie – naruszenie z lp. 16 załącznika nr 4 do ustawy wynika bezpośrednio z zachowania osoby trzeciej (tu: kierowcy nie będącego zarządzającym transportem), to przypisanie tego naruszenia w oparciu o art. 92a ust. 2 u.t.d. zarządzającemu transportem wymaga wykazania niedopełnienia przez tego zarządzającego obowiązku rzeczywistego i ciągłego nadzoru nad operacjami transportowymi przedsiębiorcy, które skutkowało takim zachowaniem się osoby trzeciej (kierowcy). W przeciwnym razie mówienie o tym, że to zarządzający transportem jest "osobą, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, a w konsekwencji osobą, która powinna podlegać karze na gruncie art. 92a ust. 2 w zw. z ust. 8 u.t.d. oraz w zw. z lp. 16 załącznika nr 4 do ustawy, jest co najmniej przedwczesne. Tymczasem ani DIAS, ani Naczelnik Wielkopolskiego UCS – z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. – nie wykazali, aby skarżąca dopuściła się naruszenia w tym względzie ciążących na niej, jako na zarządzającą transportem, obowiązków. Na gruncie przywołanych przepisów postępowania na organach tych spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie podstaw faktycznych, jak i prawnych wydawanego rozstrzygnięcia. Organy w rozważanych zakresie wymogom tym zatem nie sprostały. Powyższe stanowi wystarczający powód wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać jednak trzeba, że oprócz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organy dopuściły się także naruszenia art. 9 K.p.a., które to naruszenie także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, dostępny w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Tymczasem na żadnym etapie postępowania skarżąca nie została pouczona o treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., pomimo że ujęte w tym przepisie okoliczności egzoneracyjne, sprowadzające się do tego, że okoliczności i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło na wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, znajdują odpowiednie zastosowanie w razie nałożenia kary pieniężnej wobec zarządzającego transportem (art. 92c ust. 1a u.t.d.). Pouczenie takie jest konieczne, aby w razie podstaw do wydania na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. niekorzystnej decyzji skarżąca miała wiedzę, a przez to i możliwość wykazania takich okoliczności, które mogą zwolnić ją w świetle art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 1a u.t.d. z odpowiedzialności administracyjnej. Odniesienie się do argumentacji skarżącej jest wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Naczelnik Wielkopolskiego UCS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. postanowiono w pkt. II sentencji wyroku.