III SA/Po 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek WSA Walentyna Długaszewska Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. J. W.- B. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 400,- (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Długaszewska /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek W dniu 12 maja 2005 roku J. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował do płatności bezpośrednich działki ewidencyjne o numerach 19, 20, 302, 303, 304, 305, 312, 313, 316, 317, 442, 444, 521, 525, 548, 552 leżące w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki ewidencyjne o numerach 147, 195 leżące w województwie [...], powiat [...], gmina [...] nad [...], obręb [...], działki ewidencyjne o numerach 21, 23, 24, 25, 55, 187, 383 leżące w województwie [...], powiat [...], gmina [...] nad [...], obręb [...] oraz działkę ewidencyjną o numerze 339 leżącą w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Podczas weryfikacji wniosku pod kątem jego kompletności, zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz po kontroli administracyjnej ukazały się błędy we wniosku wymagające wyjaśnienia wnioskodawcy. Na podstawie art. 50 Kpa, w związku z art. 7 Kpa organ skierował do J. S. wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z ujawnionymi błędami związanymi z niezgodnością z danymi z ewidencji gruntów. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 14 listopada 2005 r. J. S. złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności, w którym podał prawidłową numerację kwestionowanej działki. Podczas dalszej obsługi wniosku gospodarstwo producenta w oparciu o treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 Nr 229 poz. 2273 ze zmianami), poddano kontroli metodą analizy ryzyka. W wyniku przeprowadzonej kontroli zostały stwierdzone następujące nieprawidłowości: - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "AD", tj. działka ewidencyjna nr 383, na której wnioskodawca zadeklarował uprawę – mieszanka zbóż na obszarze 2,81 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 2,19 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "B", tj. działka ewidencyjna nr 20, na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 0,49 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez ww. jednostkę kontrolującą na działce tej stwierdzono nieużytek. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "F", tj. działka ewidencyjna nr 316, na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 0,32 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 0,19 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "G", tj. działka ewidencyjna nr 442, na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 1,03 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj. 0,88 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą I tj. działka ewidencyjna nr 521, na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 0,70 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona w wielkości działki deklarowanej, według protokołu zawierała uprawę nieskoszoną w terminie - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "K", tj. działka ewidencyjna nr 525, na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 3.50ha została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj.3,24 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "M", tj. działka ewidencyjna nr 552, na której wnioskodawca zadeklarował uprawę żyta na obszarze 3,00 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza, tj. 2,62 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "P", tj. działka ewidencyjna nr 258, na której wnioskodawca zadeklarował łąkę na obszarze 0,31 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza tj.0,27 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "U", tj. działka ewidencyjna nr 659/1, na której wnioskodawca zadeklarował uprawę pszenżyta na obszarze 3,10 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza, tj. 2,79 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "V", tj. działka ewidencyjna nr 659/1, na której wnioskodawca zadeklarował uprawę ziemniaków na obszarze 2,14 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona większa, tj. 2,32 ha. - działka rolna oznaczona we wniosku o płatności literą "X", tj. działka ewidencyjna nr 147, na której wnioskodawca zadeklarował uprawę jęczmienia na obszarze 1,93 ha, została zmierzona i według protokołu sporządzonego przez jednostkę kontrolującą przedmiotowa wielkość działki została stwierdzona mniejsza, tj. 1,8-2 ha. Kontroli dokonano w dniu 8 października 2005 roku, protokół z czynności kontrolnych podpisał J. S. oraz inspektorzy terenowi. W protokole stwierdzono, iż powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę w przedmiotowym wniosku o płatności do Jednolitej Płatności Obszarowej wynosi 43,11 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku weryfikacji wniosku po kontroli na miejscu wynosi 40,81 ha. Natomiast w przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę w przedmiotowym wniosku o płatności wynosi 35,73 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku weryfikacji wniosku po kontroli na miejscu wynosi 33,25 ha. Wobec powyższego – decyzją z dnia [...], o nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznano wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). J. S. skorzystał z prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji. W uzasadnieniu tego środka zakwestionował sposób pomiaru powierzchni działek rolnych, zwłaszcza w przypadku działek mierzonych na podstawie ortofotomapy, podkreślił też, że nie wskazano w decyzji czy i w jaki sposób przekroczył granice dopuszczalnego błędu pomiaru, wreszcie dokonał własnych wyliczeń powierzchni działek z uwzględnieniem błędu pomiaru. Zarzucił też decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazanie przepisów prawnych regulujących kwestię obniżenia płatności, a także zakwestionował zastosowanie sankcji za brak dobrej kultury rolnej w odniesieniu do działki oznaczonej literą B. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...], o Nr [...] utrzymał w mocy decyzję kierownika Biura Powiatowego ARiMR i podniósł, iż warunki przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zawarte są w art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. – o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który stanowi, że płatność przysługuje posiadaczowi gospodarstwa rolnego, tj. producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Na mocy art.2 ust.6 w/w ustawy warunkiem otrzymania pomocy przez producenta rolnego jest utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zgodnie z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz. U . Nr 65, Poz. 600 z późn. zm.), co w 2005r. rozumiało się przez: uprawę roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 30 września -w przypadku łąk trzęślicowch, zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Dalej organ podkreślił, iż zgodnie z art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 powierzchnię działki rolnej określa się poprzez dokonanie stosownego pomiaru w celu uzyskania wyniku z właściwą dokładnością i zapewnienia w ten sposób skutecznej weryfikacji. Powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków określanych przez właściwe władze (ARiMR), które zapewniają pomiar z dokładnością, co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Tolerancja przy pomiarach może być ustalona na poziomie nie przekraczającym 5 % powierzchni działki rolnej, lub można zastosować tolerancje techniczną w oparciu o pas buforowy wewnątrz obrysu działki o szerokości do 1,5 m. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykorzystuje do pomiaru pola powierzchni działki rolnej między innymi pomiar za pomocą ortofotomapy, czyli metrycznych zdjęć, które zgodnie z art. 20 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 stanowią niezbędną pomoc i służą w celu zlokalizowania działki rolnej w przestrzeni i prawidłowego określenia powierzchni uprawnionej do dopłat oraz wyłączenia gruntów nieuprawnionych do dopłat. Zgodnie z Instrukcją Realizacji Kontroli Obszarowych, która stanowi podstawę do realizacji zadań wyznaczonych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przy pomiarze pola powierzchni na cyfrowej ortofotomapie należy uwzględniać następującą tolerancję pomiaru: tolerancja pomiaru nie powinna przekroczyć powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wynoszącej 0,75 m, przy czym tolerancja nie może przekraczać bezwzględniej wartości 1 ha, natomiast jako wartość minimalną tolerancji należy przyjmować 0,01 ha. Zgodnie z zasadami zaokrąglania wyniku pomiarów powierzchni działek rolnych i obliczania tolerancji pomiaru, które wynikają z powołanej wyżej instrukcji, wyniki otrzymane z pomiarów lub obliczeń z dokładnością większą niż trzy cyfry po przecinku, należy przyjąć z dokładnością trzech cyfr pomijając (bez zaokrągleń) pozostałe cyfry. Uzyskany w powyższy sposób wyniki z dokładnością trzech cyfr po przecinku należy zaokrąglać do dwóch miejsc po przecinku wg zasady "od 5 w górę". Taki system obliczeń organ przyjął dla następujących działek AC, AD, AE, E, R, S, T. Odnośnie działek F, G, I, J, K, L, Ł, P, U, V, W, X, Y, Z, które pomierzono przy pomocy odbiornika GPS tolerancja przy pomiarach może być ustalona na poziomie nie przekraczającym 5 % powierzchni działki rolnej, lub można zastosować tolerancję techniczną w oparciu o pas buforowy wewnątrz obrysu działki o szerokości do 1,5 m. W przypadku zastosowania odbiorników GPS (ang. Global Positioning System) wyznaczających pozycję bezwzględną (metoda absolutna - single point), tolerancja pomiaru nie powinna przekroczyć powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wynoszącej 1,25 m, przy czym tolerancja nie może przekraczać bezwzględniej wartości 1 ha, natomiast jako wartość minimalną tolerancji należy przyjmować 0,01 ha. Zgodnie z zasadami zaokrąglania wyniku pomiarów powierzchni działek rolnych i obliczania tolerancji pomiaru, które wynikają z powołanej wyżej instrukcji i wytycznych wyniki otrzymane z pomiarów lub obliczeń z dokładnością większą niż trzy cyfry po przecinku, należy przyjąć z dokładnością trzech cyfr pomijając (bez zaokrągleń) pozostałe cyfry. Uzyskane w powyższy sposób wyniki z dokładnością trzech cyfr po przecinku należy zaokrąglać do dwóch miejsc po przecinku wg zasady "od 5 w górę". Zarówno w przypadku zastosowania metody pomiaru przy pomocy odbiornika GPS jak i ortofotomapy organ przywołał treść art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz wskazania zawarte w dokumentach roboczych AGRI/603 63/2005 zastępującego dokument roboczy AGRI/2254/2003 (Kontrole obszarowe na miejscu zgodnie z art. 23-32 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004)m, z których wynika, iż w celu określenia powierzchni branej pod uwagę do obliczenia pomocy zgodnie z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, powierzchnia przypisana każdej działki rolniczej obliczana jest w następujący sposób: a. Gdy bezwzględna różnica pomiędzy zmierzoną a zadeklarowana powierzchnią jest większa od tolerancji technicznej (wyrażonej jako powierzchnia w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku), faktyczną powierzchnią użytkową będzie powierzchnia określona poprzez fizyczny pomiar b. We wszystkich innych przypadkach (tj. w ramach tolerancji technicznej) zadeklarowana powierzchnia będzie powierzchnią użytkową. Odnośnie działki I organ odwoławczy podkreślił, iż na całej powierzchni przedmiotowej działki rolnej zostało stwierdzono, że nie jest ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz w ustawodawstwie unijnym. Natomiast wymóg utrzymywania gruntów rolnych objętych płatnościami obszarowymi w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska przez beneficjentów płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynika z art. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. We Nr L 270 z 21.10.2003r. str.l ze zm.) Organ uzasadnił także rodzaj i rozmiar sankcji wynikających z nieprzestrzegania przez wnioskodawcę wymogów dobrej kultury rolnej. Odnośnie działek rolnych oznaczonych we wniosku o płatności literami: M, N, O- organ podkreślił, iż powierzchnia tych działek została pomierzona łącznie. Podkreślono w decyzji uwagi inspektorów - "uprawa po zbiorze. Działki pomierzono łącznie. Powierzchnia zmierzona łącznie wyniosła 9,32 ha." Przy obliczaniu powierzchni tej działki wzięto pod uwagę szerokość strefy buforowej równą 1,25 m, co przy obwodzie działki 1971m dało tolerancję równą 0,25 ha. Także w przypadku tych działek przyjęto, iż w celu określenia powierzchni branej pod uwagę do obliczenia pomocy zgodnie z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, obliczana jest w następujący sposób: gdy bezwzględna różnica pomiędzy zmierzoną a zadeklarowaną powierzchnią jest większa od tolerancji technicznej (wyrażonej jako powierzchnia w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku), faktyczną powierzchnią użytkową będzie powierzchnia określona poprzez fizyczny pomiar, czyli w przypadku działek "M", "N", "O" przyjęto wielkość zmierzoną przez kontrolę na miejscu, tj. 9,32ha, a we wszystkich innych przypadkach (tj. w ramach tolerancji technicznej) zadeklarowana powierzchnia będzie powierzchnią użytkową. W decyzji wskazano, iż związku z tym, że to na działce "M" wykryto nieprawidłowości ("niespójność" oraz "szpaler drzew"), dla przedmiotowej działki został zastosowany kod nieprawidłowości DR13+, który oznacza, iż "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił wątpliwości związane z metodą pomiaru powierzchni przy pomocy urządzenia nawigacji satelitarnej GPS oraz wektoryzacji ortofotomapy. Wskazał, iż pomiar GPS stosuje się do pomiaru działek rolnych o znacznych powierzchniach i korzystnym stosunku boków. Im większy współczynnik stosunku boków (szerokość do długości), tym bardziej zasadne jest użycie odbiornika GPS, a pomiar na podstawie wektoryzacji ortofotomapy może być realizowany tylko na obszarach, dla których ARiMR przekaże ortofotomapy. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do szczegółowych wyliczeń matematycznych przedstawionych w odwołaniu J. S. i uznał je za bezzasadne, gdyż prowadziłyby do przyjęcia nierealnych powierzchni działek ewidencyjnych (większych, niż ich maksymalna powierzchnia). Zdaniem organu wyliczenia skarżącego dot., działek "AD", "E", "F", "G", "K", "L", "M", "N", "O", "P", "S", "W", "X" wynikają z przyjęcia najkorzystniejszej dla niego "dodatniej" tolerancji pomiaru, a przecież dla wszystkich działek został zastosowany jednolity system pomiarów, tolerancji i wyliczeń powierzchni i to zarówno korzystnych jak i mniej korzystnych dla producenta rolnego i to nie wynikający z arbitralności, lecz z konkretnych przepisów, reguł i zasad przedstawionych przy wyliczeniu każdej działki rolnej. W konsekwencji kwestionowania przez skarżącego działki B jako nieużytku organ przyjął, iż w przypadku tej działki wykluczenie całej powierzchni jest następstwem faktu braku jej użytkowania, który został stwierdzony na dzień kontroli. Organ podkreślił, iż w świetle uwag poczynionych przez Pana J. S., wniesionych do protokołu z czynności kontrolnych nie może budzić wątpliwości fakt jej nieużytkowania, a J. S. będąc obecnym przy dokonywaniu pomiarów przez inspektorów terenowych i w momencie podpisywania przedmiotowego protokołu nie wnosił żadnych uwag do przeprowadzonej kontroli. Zdaniem organu twierdzenie, iż dzierżawcy nie wykosili traw świadczy również o tym, że odwołujący nie był faktycznym użytkownikiem przedmiotowych gruntów rolnych. Ostatecznie w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej przyjęto, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnia zadeklarowana, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynosi 5,64 % i została ona zmniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy tj. o 1.035,00 zł. Dodatkowo nałożono sankcje wynikające z nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej w wysokości 81,47 zł. W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wyniosła: 7,46 % i zredukowana została o dwukrotność stwierdzonej różnicy tj. o 1.400,46 zł. Sankcje wynikające z nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej nałożono w kwocie 79,88 zł. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. S. Podobnie jak w odwołaniu zakwestionował on sposób dokonywanych pomiarów powierzchni działek rolnych poprzez nieuwzględnienie błędów pomiarów urządzeń technicznych. Zakwestionował fakt uznania działki B jako nieużytku oraz działki I jako nie utrzymanej w dobrej kulturze rolnej i jednocześnie nałożenia sankcji za jej nie skoszenie w terminie. Podkreślił, iż nie zgodził się z wynikami kontroli z dnia 08.10.2005 r. pomimo podpisania protokołu i naniesienia uwag oraz zarzucił zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia faktycznego. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 20 marca 2008 roku podkreślił, iż składając wniosek nie przekroczył w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych dopuszczalnego 3 procentowego błędu pomiaru, a dodatkowo podniósł, iż nadal nie wyjaśniono przyczyn łącznego pomiaru działek M, N, O oraz metody pomiaru ich powierzchni. Nadto zakwestionował ustalenia organu odnośnie użytkowania łąk przez inne niż on osoby, podkreślił, iż nie ponosi odpowiedzialności za sprzeczność danych ewidencyjnych widniejących w zasobach geodezyjnych z pomiarami dokonywanymi przez kontrolerów z ARiMR. Zarzucił organom brak obiektywizmu w wyborze wykonawcy kontroli oraz niewykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 roku (sygn. akt III SA/Po 924/06) uchylającym uprzednią decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...], uzupełniając jednocześnie swoje stanowisko twierdzeniem, iż wszelkie zmiany dotyczące rodzaju i powierzchni użytków na danej działce ewidencyjnej oraz powierzchni działek ewidencyjnych właściciele powinni zgłaszać organowi prowadzącemu ewidencję gruntów, stosownie do przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślił także, iż urządzenia pomiarowe GPS wykorzystywane podczas kontroli posiadają właściwe homologacje upoważnionych organów administracji, tym samym dowody z wykonywanych pomiarów mogą być wykorzystane podczas orzekania w sprawach właściwych dla poszczególnych organów Agencji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 roku podniósł, iż zaskarżona decyzja została właściwie uzasadniona, a podniesiony przez skarżącego fakt niepoinformowania go o uzupełniających badaniach działki AD przez wykonawcę kontroli, aczkolwiek jest brakiem formalnym to jednak nie może skutkować wadliwością merytoryczną tejże decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd uznał za uzasadnione jedynie niektóre zarzuty skargi J. S. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art.3 §1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U Nr 153,poz.1270 ze zmianami (zwaną dalej p.p.s.a). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno, co do zgodności z prawem materialnym, jak i co do zachowania przy jej wydaniu przepisów postępowania procesowego. Przy kontroli legalności decyzji Sąd bierze pod uwagę również prawo wspólnotowe. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt III SA/Po 924/06) uchylono zaskarżoną decyzję i wskazano, iż w ponownym rozpoznaniu organ winien odnieść się do wątpliwości związanych z metodami pomiaru działek rolnych, wyjaśnić sposoby i kryteria obliczeń dokonanych za pomocą innych metod niż dokonanych za pośrednictwem satelitarnego systemu nawigacji GPS. Polecono organowi wyjaśnienie przyczyn łącznego pomiaru działek oznaczonych jako M, N, O oraz zastosowania w przypadku tych właśnie działek metody nazwanej jako "Inna". W zaskarżonej decyzji ponownie organ wskazał, iż dokonano łącznego pomiaru działek M, N, O niemniej nie wyjaśniono, przy pomocy jakiej metody czy też może metod działki te pomierzono, nie wskazano także podstaw dla przyjęcia tolerancji technicznej dla łącznego pomiaru, chociaż w efekcie tylko w przypadku działki M stwierdzono nieprawidłowości. Organ uzasadniając stronę techniczną poszczególnych metod pomiaru powierzchni oparł się dokumencie roboczym AGRI/60363/2005 zastępującym dokument roboczy AGRI/2254/20003 – Kontrole obszarowe na miejscu zgodnie z art. 23-32 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz na Instrukcji realizacji kontroli obszarowych. Dokument AGRI/60363/2005 to dokument techniczny Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, zawierający wytyczne do kontroli obszarowych na miejscu i do pomiarów powierzchni. Zgodnie natomiast z Instrukcją Realizacji Kontroli obszarowych i ONW (wersja 3.1 z 05.07.2005) dla pomiaru pola powierzchni działki rolnej techniką GPS tolerancję pomiaru uzależnioną od zastosowanego narzędzia pomiarowego ustalono jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wynoszącej 1,25 m (str.33). Dla pomiaru dokonanego na podstawie wektoryzacji ortofotomapy tolerancję pomiaru ustalono jako iloczyn obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej wokół granic działki rolnej. Jednakże ani dokument roboczy AGRI, ani Instrukcja realizacji kontroli obszarowych i ONW nie wymienia metody pomiaru nazwanej przez wykonawcę kontroli jako" Inna". Natomiast przyjęta w części uzasadnienia dot. działek M, N, O tolerancja techniczna będąca iloczynem obwodu działki i szerokości strefy buforowej (1,25) stanowi odpowiednik tolerancji przyjętej dla metody GPS. Takiej metody nie wskazano jednakże w uzasadnieniu decyzji, ani w protokole kontrolnym, także szkic polowy skontrolowanych działek zawiera przekreśloną odręcznie metodę pomiaru GPS i nakreśloną "Inna". Instrukcja realizacji kontroli obszarowych wskazuje jeszcze pomiar pola powierzchni działki rolnej oraz jej obwodu techniką inna niż GPS i inna niż wektoryzacja ortofotomapy, lecz zastosowana w nich tolerancja pomiaru nie odpowiada tej przyjętej dla działek M, N, O, a nadto w wypadku pomiaru z wykorzystaniem taśmy mierniczej dane te (miary liniowe) winny być zawarte w szkicu polowym. W ocenie Sądu nie sposób zbadać zasadności zaskarżonej decyzji w tej części i to pomimo wyraźnych wskazań wynikających z wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2007 roku odnośnie konieczności wyjaśnienia sposobu i kryteriów oraz podstaw prawnych obliczeń dokonanych za pomocą innych metod niż GPS. Organ istotnie uzupełnił decyzję w tym zakresie, jednakże tylko w odniesieniu do metody Ortofotomapy oraz metody GPS. Nadal bowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika jakie przyjęto kryteria techniczne dla tolerancji pomiaru nie nazwanej i nie opisanej dotąd przez organ metody, jak również czy zasadnym było ustalenie zakresu tolerancji dla działek pomierzonych łącznie. Z przepisu art.153 p.p.s.a wynika, iż w przypadku wskazań Sądu, co do dalszego toku postępowania, zarówno organ rozpoznający sprawę, jak i sąd administracyjny badający legalność nowo wydanej decyzji związane są wskazaniami co do dalszego postępowania. Jednocześnie niezastosowanie się przez organ do wskazań sadu stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. Sąd podzielił także zarzut skarżącego odnośnie zawartych w zaskarżonej decyzji odmiennych ustaleń, co do faktu użytkowania łąk stanowiących własność skarżącego. W protokole kontroli z dnia 8 października 2005 roku skarżący w rubryce " uwagi osoby obecnej przy kontroli" zawarł oświadczenie, iż łąki użytkują dzierżawcy; treść tego oświadczenia (najprawdopodobniej na skutek braku konfliktu krzyżowego) nie była rozważana przez organ I instancji w aspekcie faktu użytkowania bądź nie przez J. S. łąk. Organ ten zapis protokołu rozważał wyłącznie w kontekście właściwego pomiaru faktycznej powierzchni działek rolnych, a nie osoby producenta. Natomiast po uchyleniu decyzji z dnia 28 lipca 2006 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ponownym rozpoznaniu sprawy organ w odniesieniu do działki B oraz pozostałych łąk wywiódł twierdzenie, iż wnioskodawca nie uprawiał przedmiotowych gruntów. Organ zmianę swojego stanowiska zdaje się upatrywać w sformułowaniu Sądu zawartym w cytowanym wyroku (sygn. akt III/Po 925/06), iż składając przedmiotowe oświadczenie do protokołu J. S. przyznał, że działka B nie spełniała wymagań dobrej kultury rolnej. Jednakże ocena prawna, jakiej dokonał Sąd, a która na mocy art. 153 ustawy wiąże organ nie dotyczyła strony podmiotowej użytkowania spornej działki, a jedynie samego faktu, czy jest ona nieużytkiem. W tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd uwzględniając znamiona przepisu art. 1 p.p.s.a w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 roku nie mógł samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych, upoważniony był jedynie do prowadzenia postępowania dowodowego w celu dokonania ustaleń, które umożliwiły mu ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie podzielił stanowiska skarżącego kwestionującego ustalenia organu w części działki B. Sąd także w obecnym składzie stoi na stanowisku, że to skarżący winien wykazać, że działka B nie jest nieużytkiem, bowiem z treści jego oświadczeń złożonych do protokołu kontroli (jak to wyżej wskazano) takie twierdzenia nie wynikają. Skarżący nie kwestionował bowiem tej części protokołu, w której w części dot. działki B kontrolujący w rubryce nr 79"stwierdzona uprawa" nie wpisał żadnej uprawy, wskazując tym samym, iż jest to nieużytek. Podczas, gdy w przypadku pozostałych łąk w tejże rubryce wpisano trawy na gruntach rolnych i to także w przypadku działki I, na której stwierdzono brak dobrej kultury rolnej. Tak więc już z samej treści protokołu, kopię którego skarżący otrzymał wynika, iż organ już bezpośrednio na miejscu kontroli wprowadził rozróżnienie pomiędzy nieużytkiem, a łąką i to także łąką nieskoszoną w terminie, a spostrzeżenia te zostały zawarte w protokole. Nawet gdyby przyjąć, iż w przypadku działki B wnioskodawca nie zapoznał się dostatecznie z objaśnieniem kodów nieprawidłowości - to ewidentnie z protokołu kontroli wynikało, iż w odniesieniu do tej działki w ogóle nie wpisano żadnej rośliny uprawnej czy też rodzaju użytkowania, natomiast w uwagach wyraźnie zaznaczono, iż jest to nieużytek, czego J. S. nie kwestionował, podkreślając jedynie, że nie użytkuje łąk. Jednakże rozstrzygnięciem II instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i jednocześnie oparł się na całkowicie odmiennej ocenie okoliczności faktycznych. Skoro bowiem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji akceptując tym samym dokonane ustalenia faktyczne to tym samym brak jest uzasadnienia dla twierdzeń organu II instancji, iż to nie skarżący był użytkownikiem spornych działek rolnych. Takich okoliczności na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób uznać za udowodnione. W ocenie Sądu organ odmiennie ocenił istniejące w sprawie okoliczności, bez choćby analizy stanu prawnego spornych działek, a ponieważ skarżący uczynił je przedmiotem skargi i poddał w wątpliwość twierdzenia organu o ich nieużytkowaniu, to uwzględnienie tych zarzutów winno skutkować uchyleniem decyzji, bowiem rozbieżności te rzutują na ocenę legalności decyzji kończącej postępowanie. W ponownym rozpoznaniu organ winien odnieść się do tych zarzutów i wyjaśnić powstałe rozbieżności uwzględniając jednakże treść art. 139 Kpa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie za prawidłowe Sąd uznał w szczególności ustalenia organu dotyczące stanu pól w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy oraz ich pokrycia roślinnością. Zostało to przez organ dokładnie i przekonująco umotywowane, z powołaniem stosownych dowodów. Natomiast analiza tych dowodów nie została przez stronę skarżącą skutecznie podważona. Zgodnie z art.28 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport (protokół), który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego (jak w niniejszym przypadku) wówczas zgodnie z art. 28 rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać swoje spostrzeżenia. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. J. S. raport nie tylko podpisał, ale także skorzystał z możliwości wniesienia uwag co do przeprowadzonej kontroli. W dniu kontroli skarżący wyraził jedynie swoje spostrzeżenia odnośnie nie skoszenia łąk w wymaganym terminie, zawarł też uwagę o tym, iż łąki użytkują dzierżawcy. Fakt, iż rolnik dokument podpisał i naniósł swoje spostrzeżenia i uwagi w stosownym polu nie może więc świadczyć wyłącznie o tym, iż tylko potwierdził fakt kontroli. Przez cały czas trwania postępowania nie kwestionował przecież ani treści, ani okoliczności złożenia takiego oświadczenia. Kwestionował jedynie sposób i metody kontroli powierzchni działek rolnych, które organ administracyjny w przeważającej części prawidłowo uzasadnił i wyjaśnił powody takiego rozstrzygnięcia Sąd nie podzielił także argumentów skarżącego zawartych dopiero w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2008 roku, iż nie jest winien nieprawidłowości związanych ze stanem faktycznym ustalonym w trakcie kontroli z uwagi na rozbieżności wynikające z danych ewidencyjnych. Skarżący nie przedłożył w trakcie trwania postępowania dowodu z ewidencji gruntów, także po wezwaniu go w trybie art. 50 w zw. z art. 7 Kpa do złożenia wyjaśnień. W wezwaniu zaznaczono, iż w przypadku osobistego stawiennictwa celowym jest przedłożenie dokumentów potwierdzających stan posiadania (np. wypis z ewidencji gruntów i budynków). Znając więc treść protokołu skarżący mógł również wyjaśnić nieścisłości związane z różnicami w powierzchni upraw, skoro jak twierdził skarżący w protokole rozprawy sądowej w dniu 3 kwietnia 2008 roku - dane te były danymi aktualnymi, aczkolwiek jak przyznał nie w stosunku do wszystkich działek. Nie było także jakiejkolwiek przeszkody, aby dołączyć do wniosku wszelkie informacje dotyczące jego prawidłowej kwalifikacji, w tym dane ewidencyjne, bądź oświadczenia o władaniu gruntem. Niezasadne są także zarzuty skarżącego odnośnie kwalifikacji zastosowanej wobec działki I i nałożonych zdaniem skarżącego sankcji za łąkę "nieskoszoną w terminie". Jak wyżej wskazano - w momencie kontroli skarżący w żaden sposób nie kwestionował faktu uznania przez kontrolujących, iż działka I nie spełnia wymagań dobrej kultury rolnej, kontrolowany dokonał nawet zapewnienia o skoszeniu tej łąki w najbliższym terminie. W toku postępowania J. S. w żaden sposób nie dowiódł, że działka była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Samo kwestionowanie zapisu w protokole, przy jednoczesnym własnym oświadczeniu o braku dobrej kultury rolnej nie jest takim dowodzeniem. Organ nie miał obowiązku gromadzenia dowodów na okoliczności podnoszone przez stronę, a mające w jej przekonaniu usprawiedliwiać niezgodności pomiędzy stanem deklarowanym, a stwierdzonym. Podniesione przez skarżącego dopiero w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2008 roku twierdzenia o tym, iż dzierżawcy nie wykosili łąk, ale dopiero po terminie wyznaczonym dla wykoszenia pozostają w sprzeczności z oświadczeniem zawartym w protokole kontroli, a nadto winno być przedmiotem korekty wniosku jeszcze przed dokonaniem kontroli. W tym miejscu podkreślić wypada, iż w sekcji VIII wniosku składa się oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolniczych, a w sekcji IX wnioskodawca składa oświadczenie o znajomości skutków składania fałszywych zeznań oraz znajomości zasad przyznawania płatności, a także zobowiązuje się do informowania o wszelkich zmianach powstałych od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Nie znalazło oparcia w zebranym materiale twierdzenie skarżącego, ze łąki miały jednakowy wygląd, skoro do łąk zastosowano kody DR 13,22 i 25, a tylko w przypadku łąki na działce I uznano, iż nie spełnia ona wymogów dobrej kultury rolnej i zastosowano kod DR14. Także w skardze do Sądu skarżący nie kwestionował zapisu w protokole kontroli, iż "łąki użytkują dzierżawcy, którzy nie wykosili wszystkiego.." dodając jednocześnie, iż zapis ten nie oznacza, iż zgodził się z wynikami kontroli, także w części dotyczącej nieużytków. Sankcje wynikające z nieprzestrzegania przez wnioskodawcę wymogów dobrej kultury rolnej unormowano w art. 66 i 67 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku. W ocenie Sądu w decyzji z dnia 15 listopada 2007 organ prawidłowo zastosował sankcje przewidziane w/w przepisami i zdecydował o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości uwzględniając także sankcje w wysokości 1% z tytułu nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Tym samym zgodnie z wytycznymi Sądu w wyroku z dnia 23 stycznia 2007, o Sygn. III SA/Po 925/06 wyjaśniono podstawy prawne wyłączenia z płatności działki B i stosowania sankcji za brak dobrej kultury rolnej na działce I. Skarżący dopiero w piśmie uzupełniającym z dnia 20 marca 2008 roku dowodził, iż pole na działkach M, N, O było już zaorane, kontrola była kontrolą spóźnioną, bo dokonaną po okresie wegetacyjnym. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadami ogólnymi dot. kontroli na miejscu zawartych w art.23 do 32 Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W świetle powołanej regulacji prawnej, termin przeprowadzenia kontroli obszarowej na miejscu nie jest ściśle wyznaczony, zatem przeprowadzenie kontroli gospodarstwa rolnego strony w październiku 2005 r. było uzasadnione. Nie znajduje również racji merytorycznej zarzut skarżącego odnośnie nie poinformowania go o uzupełniającym pomiarze działki AD, bowiem o ile organ istotnie dopuścił się uchybienia procesowego polegającego na naruszeniu treści art.10 Kpa to jednakże fakt ten nie miał wpływu na treść merytoryczną zaskarżonej decyzji. Strona miała możliwość zapoznania się z materiałami postępowania, zawarła swoje stanowisko w piśmie z dnia 07 listopada 2007 roku, w którym podtrzymała stanowisko w odwołaniu od decyzji i uprzedniej skardze do Sądu, W zakresie sposobu naliczania sankcji Sąd pragnie zwrócić uwagę na treść art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, która stanowi, iż jeżeli obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony to zgodnie z art. 50 ust. 3 tegoż rozporządzenia – wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Wobec treści tych przepisów i właściwego uzasadnienia tej części zaskarżonej decyzji bez uwzględnianie pozostać muszą zarzuty J. S. zawarte w skardze i w piśmie uzupełniającym mające postać wyliczeń 3% błędu pomiarowego dla każdej działki z osobna. Bowiem czym innym jest określona odrębnie dla każdej działki rolnej tolerancja pomiaru, a czym innym wynik pomiaru działek rolnych dla określonej grupy płatności. Stosowne pojęcia, zasady oraz podstawy prawne pomiaru powierzchni w ramach kontroli w gospodarstwie producenta organ II instancji właściwie i wyczerpująco uzasadnił w zaskarżonej decyzji, a ocena i ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Uwzględniając jednakże rozważania Sądu w zakresie stwierdzonych uchybień, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 cyt. ustawy oraz na mocy jej art.152 orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. /-/ W. Długaszewska /-/ M. Ławniczak /-/ T.M. Geremek D.W.d