III SA/Po 1458/21

Dnia 4 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] ustalającą M. G. i A. S. opłatę za wybudowanie przyłącza wodociągowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w [...] nałożył na M. G. opłatę z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - sieć wodociągowa w ulicy [...] w [...], droga gminna, dzielnica [...] o pow. 1 m2. Umową z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawartą pomiędzy M. G. oraz A. S. a [...] S.A. doszło do sprzedaży infrastruktury technicznej położonej na dz. [...], [...], [...], [...] , ark. [...], obręb [...]. W związku z powyższym, dnia [...] września 2020 r. M. G. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] podnosząc, że w związku ze sprzedażą urządzeń wodociągowych zlokalizowanych w [...] ul. [...], prosi on o zmianę płatnika zobowiązań wobec ZDM. Do wniosku tego załączono kopię umowy zawartej z [...] S.A. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w [...], działający na mocy upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w związku z zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...], droga gminna, dzielnica [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...] obręb [...] - urządzenia przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,76 m2 ustalił z tego tytułu - M. G. oraz A. S. -opłatę roczną, od dnia [...] września 2020 r. w kwocie [...]zł (do końca 2020 r.). W przewidzianym prawem terminie M. G. oraz A. S. złożyli odwołania od tej decyzji. Obaj odwołujący wskazali, że prawdą jest, iż literalnie umowa sprzedaży obejmuje sieć wodociągową, jednak należy interpretować zgodnie z intencją stron. Podniesiono, że ZDM nie ustalił, czy [...] S.A. (kupujący) rozumiała umowę tak jak sprzedający, tj. jako przenoszącą własność całej struktury służącej zaopatrzeniu właścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w wodę. Odwołujący wyjaśnili, że pod pojęciem sieci wodociągowej rozumieją całość infrastruktury. Ponadto A. S. wskazał, że on nigdy nie był ani inwestorem, ani właścicielem przyłącza, którego dotyczy decyzja. A. S. wyjaśnił, że wykonana przez niego w 2009 r. inwestycja polegała na rozbudowie istniejącej już sieci wodociągowej i obejmowała ona przyłączenie do zlokalizowanej na działce prywatnej sieci (w odległości ok. 125m od ul. [...]) nowego odcinka, przedłużającego istniejącą sieć o kolejne ok. 130m. A. S. podniósł, że wyciagnięcie wniosku, że jest on inwestorem lub właścicielem przyłącza zlokalizowanego w pasie drogowym jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] ustalającą M. G. i A. S. opłatę za wybudowanie przyłącza wodociągowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że w związku z wykupem sieci wodociągowej zlokalizowanej w [...] w ulicy [...] działki o nr: [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...] obręb [...] która wykupiła tę sieć- [...] S.A. wystąpiła w dniu [...] września 2020 r. z wnioskiem do Miasta [...] - Wydział Zarządzania i Ewidencji Dróg o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłat za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na [...] S.A. – od dnia sprzedaży przez Inwestora zewnętrznego przedmiotowej sieci tj. od dnia [...] sierpnia 2020 r. We wniosku Spółka zaznaczyła, że po geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej nastąpiła zmiana parametrów sieci wodociągowej. Spółka nie wykupuje przyłączy wodociągowych, zatem nadal stanowią one własność Inwestora. Do wniosku załączono umowę sprzedaży podpisaną przez [...] S.A. oraz Stronę sprzedającą, tj. M. G. oraz A. S.. Na tej podstawie - jak wskazało Kolegium - organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę właściwym podmiotom. Wskazano, że ponieważ M. G. oraz A. S. zostali właścicielami tylko przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,76 m2 organ ustalił z tego tytułu opłatę roczną, od dnia [...] września 2020 r. w kwocie [...]zł (do końca 2020 r.) M. G. i A. S.. Dalej wskazano, że Zarząd Dróg Miejskich w [...] nie musiał, jak wskazują odwołujący, ustalać, jak rozumie umowę [...] S.A., ponieważ wynikało to z wniosku złożonego przez Spółkę. Wyjaśniono też, że skoro strony umowy, która jest aktem cywilnoprawnym, nie ustalili dokładnie w umowie przedmiotu sprzedaży, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie są organem kompetentnym i nie może ingerować i oceniać zapisów zawartych w akcie cywilnoprawnym, jakim jest przedstawiona umowa. W przewidzianym prawem terminie skargę do sadu administracyjnego wywiódł A. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej oraz zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenie art.7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz podkreślono, że nie jest zrozumiale z jakich przyczyn organu uznały, że A. S., który nie był ani inwestorem, ani właścicielem spornego przyłącza wodociągowego stał się adresatem wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 1386 – dalej jako: "u.d.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."). Analiza przekazanych Sądowi akt sprawy prowadzi do wniosku o zasadności złożonej skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że A. S. w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji wprost podniósł, że nigdy nie był ani inwestorem, ani właścicielem przyłącza którego dotyczy kwestionowana przez niego decyzja. Zarzut ten, następnie podniósł również pełnomocnik Skarżącego w skardze do sądu administracyjnego. Analiza dokumentacji akt sprawy, wskazuje że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] opłatę z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, lokalizacja ul. [...], nałożył - wyłącznie - na M. G.. Również - wyłącznie - M. G. pismem z dnia [...] września 2020 r. informując o sprzedaży urządzeń wodociągowych, zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] "o zmianę płatnika". Analiza przekazanej Sądowi dokumentacji akt sprawy prowadzi do wniosku, że ustalenia organów jakoby A. S. był inwestorem, czy też jest właścicielem przyłącza wodociągowego nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak dokumentów, który potwierdzałyby ustalenia organów w tym zakresie. Brak ten jest o tyle istotny, że Skarżący już w odwołaniu podnosił, że on nigdy nie był ani inwestorem, ani właścicielem przyłącza, którego dotyczy decyzja oraz wyjaśniał szczegółowo, że wykonana przez niego w 2009 r. inwestycja polegała na rozbudowie istniejącej już sieci wodociągowej i obejmowała ona przyłączenie do zlokalizowanej na działce prywatnej sieci (w odległości ok. 125m od ul. [...]) nowego odcinka, przedłużającego istniejącą sieć o kolejne ok. 130m. Pomimo konkretnych zarzutów odwołania organ II instancji do tej argumentacji w żaden sposób nie odniósł się. Kolegium natomiast bezkrytycznie oraz bez uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, przyjęło stanowisko organu I instancji, że A. S. jest inwestorem i właścicielem spornego przyłącza. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. np. wyrok NSA z [...] maja 1998 r., IV SA 1130/96). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do kluczowych dla sposobu załatwienia sprawy kwestii, uchybia obowiązkom wynikającym zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zaniechanie przez organy uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2001 r., IV SA 703/99).Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, gdzie A. S. konsekwentnie kwestionuje swój status jako inwestora i właściciela przyłącza wodociągowego, a konsekwencji jako adresata decyzji. Prawidłowe ustalenie adresata decyzji ma kluczowe znaczenie dla oceny jej legalności. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organy ustaliły, że A. S. był inwestorem i jest właścicielem przyłącza wodociągowego posadowionego przy ul. [...], a sam Skarżący ustalenia takie konsekwentnie kwestionuje, to brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania, w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności należy wskazać, że w decyzji organu I instancji wskazano, że przyłącze wodociągowe zlokalizowane jest na dz. nr [...], [...], [...], [...] ark. [...] w pasie drogowym ul. [...]. Również to ustalenie bezkrytycznie przyjęło Kolegium. Tymczasem, jak wynika z choćby z załącznika mapowego (k. 13 akt adm.) działki nr [...], [...] i [...] opisane w decyzji pierwszoinstancyjnej stanowią ul. [...], a nie ul. [...]. Ustalenia te pozostają jednocześnie spójne z treścią pisma A. G. z dnia [...] września 2020 r., w którym wskazuje on "w związku ze sprzedażą urządzeń wodociągowych zlokalizowanych w [...], ul. [...]" i precyzuje "boczna od Bobrownickiej"). Dalej należy wskazać, że niemniej istotne pozostaje, że jakkolwiek ul. [...] jest ulicą gminną, to z akt sprawy nie wynika jaki jest status ul. [...]. To z kolei powoduje, że prawidłowość samej opłaty (jej wyliczenia) w ogóle nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ natomiast w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie weryfikacja i udokumentowanie ustaleń na okoliczność statusu A. S. jako inwestora i właściciela spornego przyłącza wodociągowego. Organy zweryfikują też swoje ustalenia dotyczące położenia spornego przyłącza wodociągowego, a poczynione w tym zakresie ustalenia udokumentują również w aktach sprawy. W szczególności weryfikacji będzie wymagało położenie dz. nr [...], [...], [...] które jak wskazano w decyzji organu I instancji położone są w pasie drogowym ul. [...], a jak wynika z akt sprawy położone są przy ul. [...].