III SA/Po 146/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Katarzyna Wolna-Kubicka As. sąd. Małgorzata Bejgerowska ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę /-/M. Bejgerowska /-/ B. Sokołowska /-/K. Wolna - Kubicka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], Burmistrz Miasta N.T., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]w obrębie N.T., o powierzchni 3,8119 ha, stanowiącej własność małż. I. i R. M., polegający na wydzieleniu drogi. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr[...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, została wydana na wniosek właścicieli przedmiotowej działki i jest ona decyzją ostateczną. W konsekwencji jej wydania powstała działka o numerze ewidencyjnym [...], która przeszła na własność Województwa z dniem [...] kwietnia 2003 r., na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do treści art. 98 ust. 3 powyższej ustawy, za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Z tego powodu organ pierwszej instancji uznał, że na mocy decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2003 r. właściciele przedmiotowej działki nabyli prawo do odszkodowania. W tej sytuacji wniosek Starosty N. o uchylenie decyzji podziałowej został rozpoznany w trybie art. 155 Kpa, w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym, że właściciele działki małż. I. i R. M. nie wyrazili zgody na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrz Miasta N.T. odmówił jej uchylenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Starosta N. i Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., przy czym ten ostatni odwołujący się podmiot uznał, że organ postąpił zgodnie z treścią art. 155 Kpa, nie mniej nie uwzględnił konieczności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w formie decyzji, wniosku tej strony o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Natomiast zdaniem Starosty N. organem właściwym w zakresie ustalenia odszkodowania i określenia warunków jego wypłaty jest starosta i dopiero na podstawie jego decyzji strona nabywa prawo do określonego odszkodowania. Postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania prowadzone jest na skutek odrębnego wniosku byłych właścicieli nieruchomości i bezpodstawne jest twierdzenie, według starosty, że na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału strona nabyła prawo do odszkodowania. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że Starosta N. jako organ administracyjny nie jest stroną postępowania podziałowego i jako taki nie ma legitymacji do występowania z żądaniem uchylenia ostatecznej decyzji w tej kwestii. Starosta staje się stroną podczas postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną. Jest to jednak postępowanie odrębne, będące wyłącznie następstwem ostatecznej decyzji podziałowej, a nie kolejnym etapem postępowania podziałowego. Oceniając prawidłowość działania organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że Burmistrz N.T. słusznie odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji i powołał się na przepis art. 155 Kpa, wskazując, że na mocy decyzji podziałowej strona nabyła prawo. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przez prawa nabyte należy rozumieć każdą korzyść jaką strona uzyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z dyspozycją wyżej cytowanego przepisu do uchylenia takiej decyzji konieczna jest zgoda stron postępowania. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie taką zgodę wyraził jedynie Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., który reprezentując właściciela gruntu przejętego w wyniku podziału pod drogę publiczną, jest stroną niniejszego postępowania. Z uwagi jednak na brak zgody małż. I. i R. M. uchylenie ostatecznej decyzji podziałowej jest niemożliwe, zgodnie z brzmieniem art. 155 Kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, tj. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez nie zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Natomiast decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. strona skarżąca zarzuciła nie odniesienie się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazano, że przed organem administracji drugiej instancji nie toczy się żadne postępowanie dotyczące zbadania prawidłowości decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2003 r. i w związku z tym żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest bezzasadne. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. Starosta N., jako uczestnik postępowania, poparł skargę Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). Do takich naruszeń prawa materialnego, względnie procesowego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło. Organy administracji prawidłowo uznały, na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), iż w świetle treści art. 155 Kpa brak zgody strony, która nabyła prawo na mocy ostatecznej decyzji, powoduje, iż niemożliwe staje się uchylenie lub zmiana takiej decyzji. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące trzy przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając zatem regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 Kpa należy przyjąć, że przedmiotem postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 155 Kpa przez organ pierwszej instancji było stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie ostatecznej decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 692). Prawidłowo zatem organy administracji pierwszej i drugiej instancji wskazały, iż brak zgody stron w niniejszej sprawie wyklucza uchylenie decyzji podziałowej, na mocy której niewątpliwie uzyskały one prawo do odszkodowania. Natomiast postępowanie prowadzone przez starostę ma jedynie na celu ustalenie wysokość tego odszkodowania. Skoro w niniejszej sprawie z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową waloru ostateczności, w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa, działka nr 1619/4 przeznaczona pod drogę – obwodnicę przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, na własność województwa, to również z tą chwilą, w myśl art. 98 ust. 3 tej samej ustawy, właścicielom tej działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nimi a właściwym organem. Zatem prawo jakie nabyli małż. I. i R. M. jest uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego. Wymóg wyrażenia zgody, o jakim mowa w art. 155 Kpa, nie dotyczy zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 Kpa., lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej może być stosowane tylko w odniesieniu do sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1904/00, LEX nr 53467). Podniesiony przez skarżącego zarzut, iż przedmiotowe postępowanie winno być zawieszone, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w związku z nie rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, okazał się chybiony. Stosownie bowiem do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi, więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00, LEX nr 55746). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, fakt złożenia i nie rozpoznania, w formie decyzji, wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wydanej w niniejszej sprawie, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyli okoliczności warunkującej rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania przed Burmistrzem Miasta N.T. Na podstawie art. 134 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem Sąd w niniejszej sprawie nie mógł uczynić przedmiotem swojej kontroli sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i jak zdaje się wynikać z akt, zakończonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...]. Sąd dostrzega wprawdzie uchybienie w decyzji organu odwoławczego, polegające na nie odniesieniu się do zarzutu odwołania dotyczącego nie zawieszenia postępowania w związku nierozstrzygniętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mniej uchybienie to uznać należy za nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy. Brak bowiem szczegółowego odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, wobec czego podlegała ona oddaleniu, na podstawie art. 151 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Bejgerowska /-/ B. Sokołowska /-/K. Wolna - Kubicka