III SA/Po 1467/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020 oddala skargę IIISA/Po 1467/21 Uzasadnienie Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. postanowieniem z dnia 20 września 2021 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził uchybienie przez A. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 19 maja 2021 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] maja 2021 r. została wysłana na adres A. K. wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu [...] czerwca 2021 r. operator pocztowy zwrócił do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w K. przesyłkę zawierająca przedmiotowa decyzję z adnotacją "przesyłka awizowana, nie podjęto w terminie. W dniu 16 czerwca A. K. zwróciła się z zapytaniem do organu I instancji, czy zostanie wydana decyzja. Organ I instancji w piśmie z dnia 21 czerwca 2021 r. w odpowiedzi na ww. zapytanie wyjaśnił, że decyzje w sprawie przyznania płatności zostały wydane w dniu 19 maja 2021 r. i tego samego dnia zostały wysłane na adres wskazany przez wnioskodawczynię we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Z adnotacji operatora pocztowego wynika , że przesyłka była dwukrotnie awizowana, w związku z czyn zgodnie z art. 44 k.p.a. została uznana za doręczoną. W dniu 23 czerwca 2021 r. A. K. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie jej decyzji wydanej w dniu 19 maja 2021 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW). Decyzja, zgodnie z wnioskiem, została tego samego dnia udostępniona. W dniu 5 lipca 2021 r. A. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji, nie składając jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wyjaśnił organ, powołując się na wyrok wydany w sprawie II OSK 3072/19, ponowne doręczenie decyzji, po uprzednim, skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a , nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Ponowne przesłanie decyzji ma jedynie charakter informacyjny. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 k.p.a poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do tego czy strona przekroczyła termin określony w art. 129 §2 k.p.a, podczas gdy w dniu 23 czerwca decyzja została wydana odwołującej 2. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasada pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na wydaniu decyzji z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia od wydanej decyzji, podczas gdy decyzja winna zawierać stwierdzenie ostateczności i informację o braku uprawnień do jej zaskarżenia, a tym samym wprowadzenie w błąd odwołującej, co do okoliczności związanych z dalszymi działaniami. 3. art. 16 w zw. z art. 217§ 2 pkt 2 k.p.a poprzez niezamieszczenie klauzuli ostateczności na wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienia kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), dalej p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W ocenie Sądu, kwestionowanemu postanowieniu nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa w rozumieniu w art. 145 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 20 września 2021 r. którym organ stwierdził uchybienie przez A. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 19 maja 2021 r. wydanej w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW) Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zatem zachowanie czternastodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. Na co należy również wskazać i co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji (por. wyroki NSA: z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; z 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96; z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94; z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95; z 9 lutego 2009 r., II OSK 478/05; z 30 listopada 2007 r., I SA/Wa 1297/07; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2673/17). W orzecznictwie wskazuje się także, że ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym (por. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 10/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe. W kontrolowanej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy i co wynika z akt administracyjnych, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 maja 2021 r. została doręczona stronie skarżącej w trybie art. 44 k.p.a na adres wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata(§ 2 ). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 ). Dwukrotnie awizowana przesyłka ( 20.05.2021 r. i 28.05.2021 r.) zawierająca decyzję organu I instancji, została zwrócona do organu z adnotacją przesyłka awizowana, nie podjęto w terminie i uznana za skutecznie doręczoną w dniu 7 czerwca 2021 r. Doręczenie to wywołało skutek wobec skarżącej w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, który w myśl art. 129 § 2 k.p.a. wynosi czternaście dni i upłynął 21 czerwca 2021 r. Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Poza sporem jest, że skarżąca, działająca przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, za pośrednictwem poczty, w dniu 5 lipca 2021r. Jednocześnie, skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o czym stanowi art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów i argumentacji, które zmierzają do wykazania, że błędne jest stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 19 maja 2021 r., gdyż decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 23 czerwca 2021 r., należy wskazać, że ponowne doręczenie skarżącej decyzji, odebranej przez skarżącą osobiście w dniu 23 czerwca 2021 r., w związku z prawidłowo zastosowanym trybem doręczenia zastępczego (art. 44 K.p.a.) – nie wywołało prawnego skutku doręczenia, od którego można by liczyć bieg terminu z art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania. Taki odbiór przesyłki przez skarżącą wywołał jedynie skutek informacyjny i nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego kwestionowania doręczenia w trybie zastępczym, a tym samym nie prowadził do otwarcia na nowo terminu do wniesienia odwołania ( por. wyroki naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.02, 2021 syg. akt II OSK 1642/20 , z dnia 8.09.2020 syg. akt II OSK 3072/19 z dnia 23 10. 2018 r. sygn.. akt I OSK 2927/16 z dnia 23.08.2018 r. sygn.. akt II FSK 3344/16. Bez znaczenia, dla przedstawionej wyżej oceny pozostaje podnoszony w skardze zarzut braku na udostępnionej skarżącej decyzji "klauzuli ostateczności". Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja wydana w I instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.