III SA/Po 148/24

Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę W dniu 19 października 2023 r. M. G. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla podmiotu prowadzącego działalność w zakresie skupu zbóż lub obrotu zbożami do zakupionej kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia. W pkt VIII. wniosku wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że: 1) wnioskuje o pomoc finansową do kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia w ilości 872,3 t, którą nabyła w okresie od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. od producenta rolnego będącego producentem kukurydzy; 2) dokonała sprzedaży kukurydzy po dniu 15 marca 2023 r. w ilości 872,3 t; 3) poniosła dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...]. W pkt IX. wniosku strona wskazała jako załączniki: 1) 18 sztuk kopii faktur potwierdzających nabycie kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia w okresie od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. od producenta rolnego będącego producentem kukurydzy; 2) 7 sztuk kopii faktur potwierdzających sprzedaż kukurydzy po dniu 15 marca 2023 r. Decyzją z 4 grudnia 2023 r. Kierownik BP ARiMR w G. odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej dla podmiotu prowadzącego działalność w zakresie skupu zbóż lub obrotu zbożami do zakupionej kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia z uwagi na sprzedaż po dniu 15 marca 2023 r. kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia (kukurydzy "mokrej"), a nie kukurydzy (tzn. kukurydzy "suchej"). Jako podstawę prawną decyzji powołano § 13zzc ust. 1, 2, 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że przyznanie pomocy nie jest uzależnione od sprzedaży kukurydzy "suchej". Decyzją z 30 stycznia 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Pomoc może zostać przyznana podmiotom które nie tylko zakupiły i następnie sprzedały kukurydzę, ale również poniosły dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...]. W związku z trudną sytuacją na rynku kukurydzy resort rolnictwa wystąpił do Komisji Europejskiej o zgodę na dopłaty do mokrej kukurydzy, czyli o pomoc dla podmiotów, które po żniwach nabyły od rolników kukurydzę mokrą i poniosły dodatkowe koszty. Komisja Europejska decyzją z 13 października 2023 r. wyraziła zgodę na udzielenie takiego wsparcia. Ma ono charakter pomocy publicznej, a jego celem jest zrównoważenie poniesionych kosztów związanych z suszeniem ziarna, co potwierdza sama już konstrukcja przepisów zawartych w § 13zzc rozporządzenia. Jak wskazano w ust. 5 do wniosku dołącza się faktury potwierdzające nabycie "kukurydzy mokrej" i faktury potwierdzające sprzedaż "kukurydzy", czyli już nie "kukurydzy mokrej". Zgodnie zaś z zapisami na fakturach dołączonych przez stronę sprzedaż obejmowała "kukurydzę mokrą". Dodatkowo kwota pomocy jest przeliczana o wskaźnik 1,25, czyli uwzględniono utratę masy kukurydzy poddanej suszeniu. Współczynnik ma na celu porównanie tonażu kukurydzy mokrej i suchej. Skupiona bezpośrednio od rolników kukurydza mokra musi być suszona lub zabezpieczana w specjalnych rękawach zaraz po zbiorach, ponieważ szybko traci swoją jakość. Wielu rolników nie ma możliwości suszenia lub przechowywania zebranej kukurydzy mokrej, stąd konieczność jej sprzedaży bezpośrednio po zbiorach. Suszenie kukurydzy generuje dodatkowe koszty dla podmiotów skupujących kukurydzę mokrą. Koszty te po wybuchu wojny na [...] znacznie wzrosły na skutek znaczącego wzrostu kosztów energii (suszenie kukurydzy jest energochłonne). Dodatkowe koszty wskazane w § 13zzc ust. 1 pkt 3 rozporządzenia to właśnie koszty suszenia. Twierdzenie strony, że wsparcie należy się także podmiotom, które zakupiły kukurydzę mokrą i taką samą sprzedały, nie ma potwierdzenia w przepisach rozporządzenia, a działania takie nie realizowałyby celów pomocy. W przepisach w § 13zzc rozporządzenia zdefiniowano rozdział między pojęciem "kukurydza nie poddana procesowi suszenia" (tj. nabywana w okresie od 15 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.), a pojęciem "kukurydza" (tj. sprzedawana po 15 marca 2023 r.). Jak wynika z § 13zzc ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc jest przyznawana podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie skupu zbóż lub obrotu zbożami, który nabył od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. od producenta rolnego będącego producentem kukurydzy, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, kukurydzę, która nie została poddana procesowi suszenia, zwaną dalej "mokrą kukurydzą". Powyższy przepis warunkuje, że w jego dalszej części, w każdym przypadku gdy będzie mowa o kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia, będzie ona jednoznacznie nazywana "kukurydzą mokrą". Konsekwencją tego jest sposób zredagowania § 13zzc ust. 5 rozporządzenia, tj. że do wniosku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające: 1) nabycie mokrej kukurydzy od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r.; 2) sprzedaż kukurydzy po dniu 15 marca 2023 r. Zgodnie zatem z § 13zzc ust. 5 rozporządzenia w przepisie tym musiałoby się bezwzględnie znaleźć również wskazanie o sprzedaży "kukurydzy mokrej" (zgodnie z definicją z § 13zzc ust. 1 pkt 2). Wobec braku takiego wskazania, nie ma podstaw na gruncie tego przepisu do uznania za kwalifikujące się do ujęcia w wyliczeniu pomocy faktur VAT lub ich duplikatów, jeżeli dotyczą sprzedaży przez wnioskodawcę kukurydzy mokrej. Analizując te przepisy należy także mieć na uwadze uzasadnienie do przedmiotowych przepisów dostępne na stronie Rządowego Centrum Legislacji (https://legislacja.rcl.gov.p1/proiekt/12374255/katalog/12988522#12988522), gdzie na str. 3 czytamy: "Wieloletnia współpraca z rolnikami firm skupujących kukurydzę mokrą zobligowała te firmy do odbioru towaru od rolników w trakcie żniw mimo nieprzewidywalnej sytuacji na rynku w wyniku wybuchu wojny na [...] i znaczącego (nigdy wcześniej nienotowanego w historii) przywozu już wysuszonej, taniej kukurydzy z [...] do Polski. W [...] kukurydzę zaopatrywały się m. in. podmioty przetwórcze, co miało wpływ na wypieranie kukurydzy krajowej z rynku. Dzięki prowadzonemu przez te firmy skupowi rolnicy w kraju mogli sprzedać mokre ziarno od razu po zbiorach w celu wysuszenia. W przeciwnym razie ziarno to uległoby zepsuciu. W związku z zaistniałą sytuacją firmy skupujące kukurydzę mokrą od rolników stanęły w obliczu problemu ze sprzedażą już wysuszonej kukurydzy z uwagi na nasycenie rynku krajowego kukurydzą [...]. Konieczność długotrwałego przechowywania skupionej kukurydzy spowodowała, że te firmy musiały ponosić duże koszty jej magazynowania. Zapełnienie magazynów kukurydzą nie pozwoliło również na generowanie zysków z obrotu innymi zbożami". Powyższe przepisy rozporządzenia nie pozwalają zatem, aby zakwalifikować do pomocy ilość kukurydzy mokrej sprzedanej przez podmiot prowadzący działalność w zakresie skupu zbóż lub obrotu zbożami. Nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy również brzmienie uzasadnienia do rozporządzenia. Kwalifikowana może więc być tylko sprzedaż kukurydzy wysuszonej. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym ustalono, że strona sprzedawała po dniu 15 marca 2023 r. jedynie kukurydzę mokrą, a zatem ustalono, że nie spełniono warunków do przyznania pomocy. Jej wysokość ustala się jako iloczyn stawki pomocy i liczby ton mokrej kukurydzy nabytej od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., ale z zastrzeżeniem, że kwota pomocy nie może być większa od iloczynu liczby ton kukurydzy sprzedanej po dniu 15 marca 2023 r. i współczynnika 1,25, który odpowiada wartości utraconej wagi kukurydzy mokrej podczas suszenia. Ponadto, zgodnie z utrwaloną praktyką rolniczą, ziarna kukurydzy mokrej mogą być przechowywane do 6 dni przed osuszeniem, jednakże jest to możliwie jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Bezpieczną praktyką jest osuszenie ziaren w ciągu 3 dni od zbioru. Z kolei przechowywanie ziaren kukurydzy jest bezpieczne i skuteczne jedynie w przypadku osuszonych ziaren i zawartość wody w ich wnętrzu nie powinna przekraczać 14%. W takim stanie ziarno może leżeć bezpiecznie przez 6-12 miesięcy. Zgodnie z materiałem dowodowym przedłożonym przez stronę mokrą kukurydzę od producentów kukurydzy zakupiono w październiku i listopadzie 2022 r., a we wrześniu i październiku 2023 r. strona sprzedała mokrą kukurydzę innym podmiotom. Zgodnie z powszechną wiedzą rolniczą wilgotność ziaren kukurydzy pozwalająca na przechowywanie wynosi około 14%. Natomiast wysoka wilgotność ziarna kukurydzy po zbiorze skutkuje szybszym zagrzewaniem i psuciem. Pozostawienie mokrego ziarna kukurydzy w magazynie spowoduje jego psucie się na skutek działalności bakterii i grzybów. Strona w odwołaniu potwierdza, że sprzedała mokrą kukurydzę, jednakże mając na uwadze, że mokra kukurydza nie nadaje się do przechowywania nie sposób uznać, że strona zakupiła w roku 2022 kukurydzę, którą następnie sprzedała w październiku 2023 r. i z uwagi na konieczność przechowywania i suszenia kukurydzy poniosła dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji, czyli m. in. wzrostem kosztów energii, na rynku kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...]. Resumując, powyższe przepisy rozporządzenia nie pozwalają, aby zakwalifikować do pomocy sprzedaż kukurydzy mokrej. Kwalifikowana może być tylko sprzedaż kukurydzy (tj. kukurydzy suchej). Strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że zakupiona kukurydza podlegała suszeniu i że strona poniosła z tego tytułu dodatkowe koszty, a to na niej spoczywa ciężar udowodnienia tego faktu. Ustalono, że strona kupowała i sprzedawca kukurydzę mokrą. Materiał dowodowy nie potwierdza poniesienia dodatkowych kosztów w wyniku braku stabilizacji na rynku kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...], czyli znaczącego wzrostu kosztów energii, bowiem strona kupowała i sprzedawała mokrą kukurydzę. W skardze wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie: 1. § 13zzc rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w świetle tego przepisu nie ma możliwości zakwalifikowania do sprzedaży po 15 marca 2023 r. transakcji dotyczących kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia i kwalifikowana może być tylko sprzedaż kukurydzy wysuszonej, podczas gdy nie wynika to z brzmienia przepisu, a prawidłowa wykładnia, w szczególności literalna, powinna powodować wniosek, że gdyby racjonalny prawodawca chciał ograniczyć kwalifikowanie do sprzedaży wyłącznie kukurydzę suchą, zrobiłby to wskazując wprost na sprzedaż kukurydzy "suchej", w podobny sposób jak w pozostałych przepisach rozporządzenia odnosił się do kukurydzy "mokrej", a skoro nie sprecyzował, że zapis dotyczy wyłącznie kukurydzy "suchej", uznać należy, że umożliwił zakwalifikowanie do sprzedaży po 15 marca 2023 r. zarówno kukurydzy mokrej, jak i suchej; 2. art. 6 K.p.a. przez działanie przez organ bez podstawy prawnej i opieranie rozstrzygnięcia na przesłankach niezawartych w przepisach prawa, w szczególności powoływanie się przez organ na to, że nie ma możliwości aby zakwalifikować do sprzedaży po 15 marca 2023 r. transakcji dotyczących kukurydzy niepoddanej procesowi suszenia i stwierdzenie, że kwalifikowana może być tylko sprzedaż kukurydzy wysuszonej, podczas gdy nic takiego nie wynika z brzmienia przepisu; 3. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez pominięcie elementu uzasadnienia faktycznego i prawnego w decyzji przejawiające się w nieprzywołaniu przepisów prawa materialnego i procesowego, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, a także oparcie uzasadnienia na treści wniosku, który przygotowywał sam organ, który jest sprzeczny z brzmieniem ustawowym i nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla wykładni przepisów prawa; 4. art. 8 K.p.a. przez przyjęcie jedynie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji, a także oparcie się przy wydawaniu decyzji na nieprzydatnej na gruncie niniejszej sprawy treści wniosku, który przygotowywał sam organ, a który jest sprzeczny z brzmieniem ustawowym i nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla wykładni przepisów prawa; 5. art. 7 K.p.a. przez niewyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe ustalenie średniego plonu kukurydzy z hektara na poziomie 15 ton na hektar; 6. art. 77 § 1 K.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności brak oceny wszystkich okoliczności w zakresie ustalenia średniego plonu kukurydzy z hektara. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Niesporne w sprawie było, że skarżąca zakupiła mokrą kukurydzę w październiku i listopadzie 2022 r., a we wrześniu i październiku 2023 r. strona sprzedała mokrą kukurydzę innym podmiotom. Sporne było natomiast to, czy w takim przypadku stronie należy się pomoc na podstawie § 13zzc rozporządzenia, gdyż organ uznał, że jej przyznanie jest możliwe jedynie w przypadku sprzedaży kukurydzy, ale nie mokrej, lecz suchej (wysuszonej). W ocenie Sądu rację w tym sporze ma organ. Zgodnie z § 13zzc ust. 1 rozporządzenia w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie skupu zbóż lub obrotu zbożami: 1) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu; 2) który nabył od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. od producenta rolnego będącego producentem kukurydzy, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, kukurydzę, która nie została poddana procesowi suszenia, zwaną dalej "mokrą kukurydzą"; 3) który poniósł dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...]. Z kolei, stosownie do § 13zzc ust. 5 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające: 1) nabycie mokrej kukurydzy od dnia 15 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r.; 2) sprzedaż kukurydzy po dniu 15 marca 2023 r. W ocenie Sądu prawidłowa jest wykładnia powyższych przepisów zastosowana przez organy przyjmująca, że w związku ze zdefiniowaniem "kukurydzy mokrej" jako niepoddanej procesowi suszenia (§ 13zzc ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), użycie w § 13zzc ust. 5 rozporządzenia pojęcia "kukurydzy" w połączeniu z wymogiem poniesienia dodatkowych kosztów w wyniku braku stabilizacji na rynku kukurydzy spowodowanej agresją [...] wobec [...] (§ 13zzc ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) oznacza, że pomoc może być przyznana jedynie w razie sprzedaży po dniu 15 marca 2023 r. kukurydzy, tj. kukurydzy wysuszonej (suchej). Dodatkowe koszty bowiem, o których mowa w § 13zzc ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jak trafnie podniósł organ, są związane z energochłonnym, czyli kosztownym procesem suszenia kukurydzy mokrej, co potwierdza również wyliczanie wysokości pomocy o wskaźnik 1,25, uwzględniający utratę masy kukurydzy poddanej suszeniu (§ 13zzc ust. 7 rozporządzenia). Racją omawianej regulacji jest zatem zrekompensowanie podmiotom skupującym od rolników kukurydzę mokrą kosztów jej suszenia. Skoro więc skarżąca nie wykazała, że sprzedała kukurydzę suchą, czyli że poniosła dodatkowe koszty, które powinny być jej zrekompensowane, nie było podstaw do przyznania jej pomocy. Ciężar dowodu w tym zakresie (udowodnienia sprzedaży kukurydzy suchej) ciąży bowiem na stronie, zgodnie z art. 10a ust. 1b ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 ze zm.) stanowiącym, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z niemożnością przyznania pomocy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przyjęty przez organ średnie plonu kukurydzy z hektara. Nie jest w związku z tym zasadny zarzut, że treść wniosku, który przygotowywał organ, jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia. Wbrew zarzutowi skargi organ swoje rozstrzygnięcie obszernie uzasadnił, powołując zarówno stosowne fakty, jak i treść przepisów oraz dokonał ich prawidłowej wykładni. Mając na uwadze powyższe, w związku z brakiem naruszenia powołanych w skardze przepisów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.