III SA/Po 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Geremek WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi A. C. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych (nr ....) oddala skargę /-/W. Długaszewska /-/M. Ławniczak /-/T. M. Geremek Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 17 października 2008 roku, uchylił własną decyzję z dnia 29 kwietnia 2008 roku nr [...], którą udzielił A. C. i J. K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (Sklep Spożywczy przy ul. [...] w K.). W punkcie drugim odmówił wydania zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał następujące ustalenia faktyczne oraz prawne motywy rozstrzygnięcia. A. C. i J. K. w dniu 28 kwietnia 2008 roku złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Realizując warunek z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007r. nr 70, poz. 473 ze zm.) przedsiębiorcy do wniosku załączyli pisemną zgodę Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. (pismo z dnia 25 marca 2008 roku, nr [...]). W związku z tym, że wniosek był kompletny Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych i Mieszkaniowych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wydał decyzję uwzględniająca żądanie wniosku. W dniu 13 maja 2008 roku do Prezydenta Miasta K. wpłynęło pismo w sprawie cofnięcia zgody na sprzedaż alkoholu w Sklepie Spożywczym przy ul. [...] w K. [...]. W przedmiotowym piśmie "A" Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K., jako zarządca nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], oświadczyła, że nie wyraziła zgody na sprzedaż alkoholu. Do pisma dołączona została uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia 12 marca 2008 roku oraz pismo mieszkańców z dnia 22 kwietnia 2008 roku. W tych okolicznościach, na mocy postanowienia z dnia 19 maja 2008 roku, postępowanie w sprawie zostało wznowione z urzędu. Prezydent Miasta wyjaśnił, że "pozostali współwłaściciele nie wyrazili zgody na sprzedaż alkoholu, a organ wydający decyzję o tym fakcie nie wiedział". Pismem z dnia 18 września 2008 roku Prezydent Miasta wezwał J. K. i A. C. do dostarczenia pisemnej zgody pochodzącej od Wspólnoty Mieszkaniowej. Wezwanie, pomimo skutecznego doręczenia, pozostało bez odpowiedzi. Z uwagi na brak żądanego dokumentu organ odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. i J. K. podnieśli, że ich wniosek był kompletny. Wyjaśnili, że prowadzony przez nich sklep usytuowany jest na parterze budynku, dlatego do pierwotnego wniosku dołączyli jedynie pisemną zgodę Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. Nadmienili, że o wykupie 40% lokali w przedmiotowym budynku nie wiedzieli. Informację taką uzyskali dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Nie wiedzieli także o tym, iż konieczna jest zgoda pochodząca od wszystkich mieszkańców. Podnieśli, że Wspólnota, pomimo założenia domofonu, zamontowania dodatkowego zabezpieczenia drzwi wejściowych, wysprzątania oraz pomalowania klatki schodowej, a także założenia monitoringu, nie wyraża zgody na sprzedaż alkoholu w przedmiotowym budynku. Zwrócili się o pomoc organu i wnieśli o przeprowadzenie wizji lokalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpoznając sprawę na skutek odwołania, decyzją z dnia 08 grudnia 2008 roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO doszło do przekonania, iż jedynym powodem odmowy wydania zezwolenia jest brak wyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową na sprzedaż alkoholu w budynku przy ul. [...], czyli brak spełnienia warunku określonego w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. nr 80, poz. 903 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Skoro przedsiębiorcy do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie dołączyli zgody właściciela, którym jest Wspólnota Mieszkaniowa, to tym samym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. A. C. i J. K. skorzystali z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zażądali uchylenia, zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu podnieśli, iż dopełnili warunku przedłożenia pisemnej zgody "właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora" budynku, w którym zlokalizowany jest punkt sprzedaży, albowiem do wniosku dołączyli zgodę Miejskiego Zarządu Budynku Mieszkaniowych, jedynego zarządcy, a ponadto właściciela większej części (około 60 %) budynku, w którym mieści się ich sklep. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2008 roku (k. 21 – 23) Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza przysługujące im prawa (prawa podmiotowe) oraz ich słuszne interesy. Jednocześnie podkreślili, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo. Zdaniem Skarżących, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne pomimo tego, że decyzja Prezydenta Miasta nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia (tym samym naruszony został art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Chociaż pominięcie podstawy prawnej, nie było istotnym naruszeniem prawa, to doprowadziło do tego, że SKO nie dostrzegło naruszenia art. 145 §1 pkt 5 Kpa polegającego na błędnym przyjęciu, iż istniały przesłanki do wznowienia postępowania. Zdaniem Skarżących rozstrzygnięcie (postanowienie) w przedmiocie wznowienia postępowania zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie warunków wznowienia postępowania, czym dopuścił się naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania istoty sprawy. Brak oceny w zakresie istnienia przesłanek wznowienia postępowania w toku postępowania odwoławczego narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 Kpa. Ponadto, zdaniem Skarżących, przesłanka wznowienia postępowania nie tylko, że nie istniała, ale została także błędnie określona przez organ I instancji. Okolicznością uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego nie mógł być "brak zgody na sprzedaż alkoholu wydanej przez właściwy podmiot". Przesłanką wznowienia postępowania mógłby być "brak wiedzy organu o podmiocie właściwym do wydania tej zgody". Skarżący podkreślili, że do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu dołączyli pisemną zgodę Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., który jest jednostką budżetową Miasta K. W konsekwencji nie można przyjąć, że organ I instancji nie posiadał wiedzy, co do stosunków własnościowych odnoszących się do nieruchomości przy ul. [...], albowiem to Miasto K. jest właścicielem lokalu użytkowego, w którym mieści się sklep. W tym kontekście Skarżący wskazali na treść art. 77 § 4 Kpa, który stwierdza, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Podsumowując Skarżący zarzucili, że okoliczność powołane na uzasadnienie wznowienia postępowania w sprawie nie były dla organu pierwszej instancji, ani nowe, ani nieznane, na dzień wydania decyzji. Powołując się na ochronę praw nabytych zarzucili, że nie mogą być obciążani konsekwencjami błędu ze strony organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niewątpliwie Skarżący mają rację, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę administracyjną ponownie w jej całokształcie, a zatem w kontrolowanej sprawie wespół z podstawami wznowienia postępowania (art. 142 Kpa), gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne (wyrok NSA z dnia 17 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 9/2000, Lex nr 51768). Sąd nie podziela jednak stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważało sprawy w aspekcie okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. W pierwszym zadaniu uzasadnienia SKO wyraźnie podkreśla, że kwestionowana odwołaniem decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ II Instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawioną w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia 19 maja 2008 roku. Stąd zarzut braku rozpoznania istoty sprawy, co do przesłanek wznowienia postępowania, jest nieuzasadniony. Sąd nie dopatruje się również naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Brak, w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, szerszej argumentacji dotyczącej podstaw wznowienia postępowania bez wątpienia spowodowany został treścią odwołania. Skarżący zarzucili w nim nieprawidłowości decyzji w zakresie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie kwestionując przy tym rozstrzygnięcia w zakresie podstaw wznowienia postępowania. Podkreślali oni, że wniosek był kompletny, gdyż zgodę na sprzedaż alkoholu wyraził właściciel lokalu, w którym mieści się sklep, oraz podmiot, którego udział w nieruchomości wspólnej wynosi 60 %. Skarżący błędnie przyjmują, że podstawą wznowienia postępowania był brak zgody na sprzedaż alkoholu. Jednocześnie bezpodstawnie zakładają, że prawidłowość postanowienia o wznowieniu postępowania zależy od tego, czy można usprawiedliwić brak wiedzy organu administracji publicznej o rzeczywistych stosunkach własnościowych panujących na nieruchomości przy ul. [...] w K. Skarżący utrzymują, że brak wiedzy o faktach był zawiniony przez organ. W ocenie Sądu argumentacja skargi została zbudowana na błędnej wykładni art. 145 §1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z podstawą prawną powołaną w postanowieniu Prezydenta Miasta K. w sprawie wznowiono postępowanie, albowiem "na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Warunkiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 Kpa jest to, aby dana okoliczność (dowód) była nieznana organowi. Natomiast bez znaczenia dla sprawy jest to czy przedmiotowa okoliczność (dowód) pozostawała nieznana na skutek zaniedbań organu prowadzącego postępowanie, czy też z innych powodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz." Warszawa 2006, str. 657 i powołane tam orzecznictwo, w szczególności wyrok NSA z 27 stycznia 1984r., SA/Wr 649/83, Lex nr 9769). Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 Kpa również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, str. 861 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Natomiast to czy ujawnione okoliczności (dowody) stanowią nowość w sprawie (postępowaniu) zależy od tego czy pociągają one za sobą prawdopodobieństwo wydania decyzji odmiennej treści (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, str. 861-862 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Z korespondencji, która trafiła do organu pierwszej instancji wynika, że w dniu wydania decyzji Miasto K. nie było już wyłącznym właścicielem budynku, w którym usytuowany jest sklep Skarżących. Na skutek sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...] w K. doszło do ukonstytuowania się wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie z treścią pozyskanych dowodów zarząd przedmiotową nieruchomością został powierzony "A" Spółce z o.o. Do ukonstytuowania się wspólnoty mieszkaniowej doszło jeszcze przed wydaniem zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Zatem wyjaśnić należy, że powodem wznowienia postępowania w sprawie było ujawnienie, że zarząd budynkiem, w którym mieści się sklep Skarżących, odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U. z 2000r. nr 80, poz. 903 ze zm.). Ta właśnie informacja, w świetle art. 18 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest okolicznością istotną dla kontrolowanej sprawy. Ujawnione zmiany w sposobie sprawowania zarządu budynkiem (zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) stanowiły rzeczywistą podstawę wznowienia postępowania. Wskazana podstawa została, w postanowieniu o wznowieniu postępowania, nieprawidłowo nazwana "cofnięciem zgody na sprzedaż alkoholu". Niemniej, w ocenie Sądu, popełniony błąd terminologiczny nie stanowi uchybienia przepisom prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza akt administracyjnych ponad wszelką wątpliwość wykazuje, że organ prowadzący postępowanie wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie dysponował dowodami w postaci uchwał oraz pism członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Tymczasem zgodnie z art. 23 ust.1-3 ustawy o własności lokali zgoda pochodząca od właściciela budynku powinna mieć formę uchwały podjętej przez właścicieli lokali. Informacja o sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...] w K., i związana z tym zmiana w sposobie zarządu przedmiotową nieruchomością, nie wynikały z żadnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Rozstrzygając sprawę udzielenia zezwolenia organ oparł się na wniosku strony i przedstawionych przez nią dokumentach. W konsekwencji organ nie oceniał żądania strony przez pryzmat zmiany w sposobie sprawowania zarządu nieruchomością wspólną. W tych okolicznościach zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji (art. 16 ust. 1 Kpa) jest bezprzedmiotowy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wykluczone jest, aby wznowienie postępowania miało swoją przyczynę w błędnej ocenie materiału dowodowego, gdyż sama informacja o zmianach właścicielskich, aż do wydania decyzji ostatecznej, nie była objęta zakresem postępowania wyjaśniającego. Także Skarżący przyznają, że o tych zmianach dowiedzieli się po wydaniu zezwolenia. Z powyższych względów Sąd uznał, że ujawnione okoliczności były, i nowe, i nieznane organowi prowadzącemu postępowanie, w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 Kpa. Powyższej oceny nie zmienia treść art. 77 §4 Kpa. Stosunki własnościowe panujące na nieruchomości nie są okolicznością powszechnie znaną. Natomiast fakty znane z urzędu są to fakty, z którymi pracownik organu prowadzącego postępowanie zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z tym urzędowaniem (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, str. 500-501 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Stan prawny nieruchomości nie jest okolicznością, która jest ustalana w toku postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ukonstytuowanie się wspólnoty mieszkaniowej i wynikający z tego sposób sprawowania zarządu nieruchomością wspólną ma istotne znaczenie dla sprawy zezwolenia na sprzedaż alkoholu, albowiem stanowi istotne kryterium oceny tego, czy pisemna zgoda w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rzeczywiście pochodziła od właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do takich kwestii, wymagało wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem badanie ich poza postępowaniem administracyjnym byłoby równoważne z pogwałceniem prawa do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym, a więc stanowiłoby naruszenie uprawnień procesowych i materialnoprawnych podmiotów podległych kompetencji organu administracji publicznej. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie, w jakim uchyla dotychczasowe rozstrzygnięcie. Ukonstytuowanie się Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] jest bezsporne pomiędzy Skarżacą i organem oraz niewątpliwe wobec treści dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Stąd podstawy wznowienia postępowania niewątpliwe zaistniały (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Sąd nie stwierdził uchybień przepisom prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z akt administracyjnych wynika (pismo, k.13 wraz z podpisami lokatorów oraz pismo, k. 12), że liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych (należących nadal do dotychczasowego właściciela) w budynku przy ul. [...] w K. jest większa niż siedem (adresy lokatorów, Lp. 1, 4 i 5). Stąd zarząd nieruchomością wspólną nie był prowadzony według przepisów o współwłasności z Kodeksu cywilnego (w szczególności przepisy art. 199 - art. 205) i Kodeksu postępowania cywilnego (art. 19 ustawy o własności lokali). Dlatego argumentacja skargi, że pismo wyrażające zgodę na sprzedaż alkoholu pochodzi od podmiotu, który reprezentuje większość współwłaścicieli (art. 201 Kodeksu cywilnego zdanie pierwsze), nie mogła prowadzić do uchylenia decyzji. Wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie usprawiedliwia zarzut, że Miasto K., którego prawa reprezentuje Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K., jest wyłącznym właścicielem lokalu zajmowanego na potrzeby sklepu prowadzonego przez Skarżących. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pisemna zgoda musi pochodzić od podmiotu, którego uprawnienie (właściciel, użytkownik), a także upoważnienie (zarządca, administrator), obejmuje swoim zakresem budynek wielorodzinny, a nie jego wyodrębnioną część w postaci lokalu. Zgoda załączona do wniosku nie pochodzi ani od właściciela budynku ani od jego zarządcy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono. /-/W. Długaszewska /-/M. Ławniczak /-/T. Geremek za nieobecnego Sędziego /-/T. Geremek