III SA/Po 15/13

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w C. na decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 27 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przejazd pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton postanawia odrzucić skargę Kontroli sądu poddane zostało pismo Starosty Powiatowego w Poznaniu z dnia 27 września 2012 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na czas określony na przejazd pojazdów Spółki A w G. o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton, po drodze powiatowej nr 1890P, na której dozwolony jest przejazd pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 16 ton. Organ wyjaśnił, że na przejazd pojazdów nie wyraził zgody Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu (pismo z dnia 6.09.2012r., znak [...]), a ponadto, że możliwość wydawania tego typu zezwoleń/zgód/przepustek nie znajduje umocowania w obowiązujących obecnie przepisach prawnych. W związku z powyższym Starosta jako organ zarządzający ruchem nie może zwolnić uczestnika ruchu drogowego z obowiązku stosowania się do istniejących znaków drogowych. Ewentualne korzystanie z przedmiotowej drogi przez pojazdy przekraczające masę 16 ton, możliwe będzie w drodze zmiany stałej organizacji ruchu, którą zatwierdza starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. Według skarżącej taka czynność jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, naruszającą interes prawny skarżącej, wywierającą negatywny skutek w jej działalności, stąd po wezwaniu Starosty do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 9 października 2012 r., pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z dróg stanowią dwie ustawy - ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). W art. 64 ustawy – prawo o ruchu drogowym i przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (19 lipca 2012 r.) i dacie doręczenia stronie pisma z dnia 27.09.2012 r. (4.10.2012 r.) przewidziano m.in. wydawanie przez starostę zezwoleń na czas nieokreślony i czas określony na przejazdy pojazdów nienormatywnych, przy czym zezwolenie takie ma charakter decyzji administracyjnej. Jest to bowiem władcze działanie organu, którego skutkiem jest przyznanie określonych uprawnień lub odmowa ich przyznania uwarunkowana szeregiem przesłanek wskazanych w powołanych wyżej regulacjach. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej spółki co do tego, że odmowa wydania zezwolenia jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. W przepisie tym kontrolą sądów administracyjnych objęto "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Oznacza to, że ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Takiego charakteru nie można natomiast przypisać władczym działaniom organów administracji publicznej w sprawach wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych. W ocenie sądu rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 27.09.2012 r., znak [...] posiada cechy decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 k.p.a. pomimo, ze nie zostało tak nazwane. Zawiera bowiem nie tylko oznaczenie organu (Starosta Powiatowy w Poznaniu) i adresata rozstrzygnięcia, datę oraz podpis osoby reprezentującej organ, ale także rozstrzygnięcie, którym jest "niewyrażenie zgody na przejazd pojazdów" a nadto uzasadnienie faktyczne tego rozstrzygnięcia. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego na tym etapie postępowania ocenianie, czy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym piśmie jest prawidłowe, czy znajduje podstawę materialnoprawną itp. Wyrażenie w tej kwestii poglądu przez sąd administracyjny byłoby w tej sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wielokrotnie podkreślano w doktrynie i orzecznictwie, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, nie musi ono zawierać wszystkich składników decyzji przewidzianych w art. 107 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Nie jest też obecnie kwestionowane, że wystarczy, aby pismo pochodzące od organu zawierało: oznaczenie stron decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja (pismo z dnia 27.09.2012 r.) została wydana przez organ I instancji. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w tym przepisie obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro w niniejszej sprawie skarga została złożona na decyzję organu pierwszej instancji zatem podlega ona odrzuceniu na podstawie powołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że z treści zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji organu I instancji (pismo z dnia 27 września 2012 r.) wynika, że nie zawarto w niej żadnego pouczenia o środkach jej zaskarżenia. Skarżąca podejmowała kroki prawne zmierzające do weryfikacji stanowiska zajętego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji i w tym celu m.in. wystosowała pismo z dnia 9.10.2012 r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało przez organ I instancji potraktowane jak odwołanie od decyzji. Nie wynika przy tym z akt administracyjnych czy organ I instancji w inny sposób pouczył skarżącą o przysługujących jej środkach odwoławczych bądź też czy wzywał skarżącą do sprecyzowania stanowiska co do charakteru prawnego tego pisma. Skoro zaskarżone do sądu administracyjnego "pismo" zostało uznane przez Sąd Administracyjny za decyzję organu I instancji, to organ ten musi zająć właściwe stanowisko w kwestii dalszych możliwości zaskarżenia tej decyzji przez skarżącą, przy uwzględnieniu składanych dotychczas przez stronę pism do organu oraz mając na względzie treść art. 112 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z 2 marca 1987 r., II SA 92/87; z 16 grudnia 1987 r., IV SA 787/87; postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów postanowiono o odrzuceniu skargi.