III SA/Po 151/25

Dnia 6 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marek Sachajko WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant : st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi oddala skargę Pismem z 24 kwietnia 2024 r. T. M. wniósł o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...] dz. ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z 30 października 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...], z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...] dz. ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Działka ew. nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez jezdnię techniczną do obsługi terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...], która jest połączona z jezdnią główną dwoma istniejącymi zjazdami. Istniejący zjazd z ul. [...] ma na celu obsługę terenów przyległych do pasa drogowego zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z 25 marca 2012 r. nr [...]), z którego wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przyległych winna odbywać się przez skrzyżowania dróg, zjazdu indywidualne i publiczne oraz planowane drogi równoległe, co w sprawie zostało spełnione, gdyż działka ew. nr [...] ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] istniejącym zjazdem, przez grunty wydzielonej jezdni technicznej do obsługi terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...]. Nawierzchnia tej jezdni jest bitumiczna, a jej stan jest porównywalny do stanu drogi prowadzącej do innych podmiotów gospodarczych na omawianym terenie, stąd nie ma on wpływu na obniżenie liczby potencjalnych klientów. Zarządca drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa warunki lokalizacji zjazdów, która jest dopuszczalna wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni. Ul. [...] jest drogą publiczną klasy 1KD-G - główna, która jest kluczowym elementem infrastruktury drogowej umożliwiającej szybki i płynny ruch, posiada ograniczoną liczbę punktów kolizji, ale niesie ze sobą również zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu, tj. duże prędkości pojazdów (na odcinku tej drogi, na którym miałby powstać nowy zjazd, występuje prędkość do 70 km/h, wyższa niż standardowe ograniczenie prędkości do 50 km/h), nadmierne obciążenie ruchem (przeprowadzone od 3 do 4 października 2024 r. przez tutejszą jednostkę badanie natężenia ruchu pn. "Sekwencja maksymalna prędkość" wykazało, że ul. [...] na danym odcinku w ciągu doby przejechało 9 000 pojazdów - zał. nr 6 do decyzji) i zróżnicowaną strukturę rodzajową pojazdów. Nowy zjazd w miejscu o tak dużym natężeniu ruchu zwiększyłby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w związku z istniejącym już zjazdem lokalizacja kolejnego nie jest uzasadniona. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc m. in. błędy w badaniu natężenia ruchu pn. "Sekwencja maksymalna prędkość" (zał. nr 6 do decyzji), gdyż nie wiadomo jakie uprawnienia ma sporządzający ten dokument, błędnie wskazano ograniczenie prędkości do 50 km/h (w uzasadnieniu decyzji mowa o ograniczeniu do 70 km/h) i brak podania liczby pojazdów poruszających się o danej godzinie (wskazano jedynie zależność ich prędkości od godziny). Strona do dodatkowego pisma załączyła zdjęcia obrazujące stan nawierzchni jezdni między obecnie istniejącymi zjazdami i kopię maila do organu pierwszej instancji osoby, której samochód uległ uszkodzeniu przy przejeździe tą jezdnią. Pismem z 28 listopada 2024 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o odniesienie się do zarzutów strony do dokumentu pn. "Sekwencja maksymalna prędkość" (zał. nr 6 do decyzji). W odpowiedzi na wezwanie pismem z 9 grudnia 2024 r. organ pierwszej instancji wskazał, że w ramach swej kompetencji jako zarządzający drogami może wykonywać pomiary natężenia ruchu drogowego przy użyciu różnych metod (za pomocą urządzeń lub liczenia pojazdów przez jego pracowników). W sprawie wykorzystano liczenie pojazdów przy pomocy urządzeń, co wyklucza błąd ludzki, a pracownicy obsługujący te urządzenia nie muszą posiadać specjalistycznych uprawnień w tym zakresie. Pozyskane dane są uzupełniane ręcznie (np. co do maksymalnej prędkości) i jeżeli nie zostaną uzupełnione (zmienione), uwidoczniona zostanie domyślna prędkość 50 km/h, co jednak nie ma wpływu na wyniki pomiaru. Do odpowiedzi na wezwanie załączono dokumenty wykazujące liczbę pojazdów (i ich rodzaj) w zależności od godziny pomiaru i zdjęcia jezdni między istniejącymi zjazdami wykazujące stan tej jezdni po przeprowadzeniu zabiegów utrzymaniowych. Decyzją z 14 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a.", art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej: u.d.p.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest uznaniowa, a organ jest obowiązany zbadać przede wszystkim okoliczności: 1) bezpieczeństwo w ruchu drogowym (co do zasady nie można wydać zgody gdy nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym) i 2) czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (taka możliwość istnieje przez istniejące obecnie dwa zjazdy). Lokalizacja nowego zjazdu zwiększyłaby zagrożenie w ruchu drogowym, a już obecnie - jak wynika ze sporządzonego na wezwanie organu odwoławczego pisma organu pierwszej instancji i z załącznika do jego decyzji - w ciągu trwające ponad dobę (od godz. 8:00 3 października 2024 r. do godz. 12:00 4 października 2024 r. ul. [...] poruszało się 9 000 różnych pojazdów, których liczba zmniejszyła się jedynie w godzinach nocnych, natomiast w godzinach typowych dla prowadzenia działalności gospodarczej wielokrotnie przekraczała liczbę 450 pojazdów na godzinę (maksymalnie 729 pojazdów w godz. 15:00-16:00), a po skorygowaniu dokumentu pn. "Sekwencja liczby pojazdów" przez określenie dopuszczalnej prędkości do 70 km/h (zamiast do 50 km/h) odnotowano 16,90% przypadków jej przekroczenia, w tym z zatorem na drodze rzędu 27,44%. Ponadto zarządca dokonał prac ulepszających nawierzchnię jezdni między istniejącymi zjazdami, o czym świadczy jego pismo z 9 grudnia 2024 r. Z tego względu organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji. Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 4 u.d.p. przez uznanie, że zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że orzeczenie o braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego jest zasadne, podczas gdy w istocie takie przesłanki nie zachodzą, a zezwolenie skarżącemu na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego; 2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 K.p.a. przez: a) niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na tym, że organ uznał, iż istnieją dwa zjazdy z ul. [...] na działkę nr [...], ale nie wzięto pod uwagę okoliczności, że dojazd do działki jest możliwy przez drogę wewnętrzną nieutwardzoną mającą liczne ubytki w nawierzchni w okresie jesienno- zimowo-wiosennym, co powoduje istotne utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], do której często dojeżdżają samochody ciężarowe; b) brak wnikliwego zbadania czy istniejące zjazdy umożliwiają bezpieczny i odpowiedni zjazd na teren działki nr [...], biorąc pod uwagę charakter prowadzonego przedsiębiorstwa na terenie tej działki; c) arbitralną niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że usytuowanie przedmiotowego zjazdu na wskazanym odcinku drogi może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i doprowadzić do potencjalnych zagrożeń drogowych, podczas gdy w istocie są to wyłącznie domniemania organu w tym zakresie i okoliczność ta nie została w żadnym zakresie udowodniona (nie wskazano czy w tym rejonie w przeszłości dochodziło do wypadków drogowych); d) brak wnikliwego zbadania wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego; e) brak rozważenia i wzięcia pod uwagę słusznego interesu strony przy wydawaniu decyzji; f) uznanie, że usytuowanie przedmiotowego zjazdu na wskazanym odcinku drogi może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i doprowadzić do potencjalnych zagrożeń drogowych, podczas gdy w istocie są to wyłącznie domniemania organu w tym zakresie i okoliczność ta nie została w żadnym zakresie udowodniona. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz udzielenie zgody na lokalizację zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd, z poniższym zastrzeżeniem, podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. W związku z jego zreferowaniem powtarzanie go jest zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Generalnie skarżący zakwestionował niemożność uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu z uwagi na nieprawidłowe uznanie, że: 1. istniejące zjazdy uniemożliwiają udzielenie takiego zezwolenia (a ponadto że są one - i jezdnia miedzy nimi - w złym stanie technicznym); 2. udzielenie takiego zezwolenia spowoduje zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym, bez podania czy w przeszłości były w tym rejonie wypadki. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wskazać, że przepisy nie przewidują możliwości odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z uwagi na już istniejący zjazd z danej działki na drogę publiczną. W tym kontekście niezasadne jest stanowisko organów, że istnienie dwóch zjazdów z ul. [...] prowadzących do jezdni, którą można dojechać do działki ew. nr [...] samo w sobie przesądza o niemożliwości uzyskania zezwolenia na lokalizację kolejnego zjazdu. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zasadne jest stanowisko organów, że lokalizacja kolejnego zjazdu w planowanym miejscu mogłaby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Jak już wyżej wskazano, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), dalej: "rozporządzenie". Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że zjazdu zwykłego [tj. przeznaczonego do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch - § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia] nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. Organy prawidłowo uznały, że lokalizacja zjazdu w planowanym miejscu zagroziłaby bezpieczeństwu ruchu. Wskazują na to badania pomiaru liczby i prędkości poruszających się w tym rejonie pojazdów, dokonane przez pracowników organu pierwszej instancji od 3 do 4 października 2024 r. (zał. nr 6 do decyzji organu pierwszej instancji), uzupełnione w trybie art. 136 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy przez zwrócenie się do organu pierwszej instancji o dodatkowe informacje w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu, w wyniku czego uzyskano informacje również o liczbie pojazdów (także co do ich rodzaju) poruszających się na badanym terenie w zależności od pory dnia i nocy. Badania te wykazały duże natężenie ruchu (9 000 pojazdów), szczególnie w niektórych godzinach dnia (np. w godz. 15:00-16:00 - 729 pojazdów), co przy ograniczeniu prędkości do 70 km/h (czyli wyższym niż standardowe) mogłoby spowodować zagrożenie w ruchu. Nie jest przy tym wymagana informacja czy w tym rejonie występowały w przeszłości wypadki drogowe. Powyższe wskazuje, że organy prawidłowo przyjęły, że lokalizacja nowego zjazdu spowodowałaby zagrożenie w ruchu drogowym, stąd zgodnie z prawem odmówiono zezwolenia na lokalizację zjazdu. W tym kontekście dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia stan techniczny jezdni między dotychczas istniejącymi zjazdami (zresztą wbrew stanowisku skarżącego o złym stanie tej jezdni organ podniósł, że dokonał jej ulepszenia, na dowód czego przedstawił materiał zdjęciowy), a także rodzaj działalności gospodarczej wykonywanej na działkach, do których ta jezdnia prowadzi. Nie naruszono zatem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.