III SA/Po 153/16

Dnia 15 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] odmówił R. P. (określanemu dalej jako "skarżący") zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy o nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wystawionego przez wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Niniejsze postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] otrzymał do realizacji tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wystawiony przez wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] obejmujący należność z tytułu nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem wierzyciela z dnia [...] września 2011 r. w kwocie należności wynoszącej [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wierzyciel zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nakładające na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wierzyciel skierował do organu egzekucyjnego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego z powodu ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia, tj. uprawomocnienia się wyroku w sprawie oddalenia skargi w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ podjął postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego. Z kolei w dniu [...] stycznia 2015 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę swojego żądania skarżący wskazał wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem wnioskodawcy zawieszenie postępowania egzekucyjnego uzasadnione jest do momentu rozpatrzenia przez wierzyciela wniosku o umorzenie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ wskazał, że przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 pkt 1-5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie nie wystąpiły jednak przesłanki uzasadniające prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na powyższe postanowienie R. P. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ ma obowiązek zawiesić postępowanie egzekucyjne. Organ nie stwierdził jednak zaistnienia takich przesłanek. Podstawą do zawieszenia postępowania nie może być również art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że w opinii strony obiekt altany nie istnieje, a sprawa została poddana kontroli sądowej. Z pisma wierzyciela wynikało natomiast, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest prawomocne. Ponadto wierzyciel odmówił skarżącemu umorzenia grzywny. Z kolei skarga na postanowienie odmawiające umorzenia grzywny na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji nie została rozstrzygnięta. Tym samym, w ocenie organu, twierdzenia skarżącego o ustaniu obowiązku, którego niewykonanie spowodowało nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz poddaniu sądowej kontroli kwestii zasadności tytułu wykonawczego okazały się bezzasadne. Na powyższe postanowienie organu II instancji skarżący złożył skargę, w której zarzucił uchybienie zasady prawdy obiektywnej polegające na nieuwzględnieniu protokołu Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., w którym opisano wszystkie obiekty istniejące na działce, wraz z podstawą prawną ich postawienia. Z protokołu tego wynika brak budynku altany objętego nakazem rozbiórki i grzywną – tytułem wykonawczym nr [...]. Skarżący wskazał również, że nie doręczono mu odpisu odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zapytanie Dyrektora Izby Skarbowej, jak również nie powiadomiono go o możliwości wypowiedzenia się co o zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem; natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zasadny był wniosek skarżącego o zawieszenie postepowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy złożył on wniosek o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, która stanowiła przedmiot toczącego się postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok w sprawie IV SA/Po 547/15, w którym oddalił skargę skarżącego i uznał, że organ zasadnie uznał, iż nie było podstaw do umorzenia grzywny. Powyższy wyrok nie jest prawomocny. Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 t.j. ze zm., dalej u.p.e.a.) zawieszenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić z urzędu, na wniosek wierzyciela albo zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2004 r., sygn. akt III SA 2376/03, wyrok NSA z 5 marca 1999 r., sygn. akt III SA 4497/97, wszystkie w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl zaś art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ egzekucyjny jest przy tym związany treścią ww. normy prawa, co oznacza, że nie pozostawia ona swobody wyboru co do zawieszenia, czy odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W rezultacie, jeśli zachodzi którakolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek, to organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1502/96, CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony, w razie niewystąpienia żadnej z okoliczności wskazanych w art. 56 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie może zawiesić postępowania. Sama ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna natomiast nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania przez organ egzekucyjny. Należy także zauważyć, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma charakter szczególny. Głównym celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z przepisów prawa, czy też ostatecznej decyzji administracyjnej. Z tego względu przesłanki zawieszenia winny być interpretowane wąsko. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego, że postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek normatywnych wskazanych w przepisie art. 56 § 1 u.p.e.a. W szczególności nie może być mowy o tym, że postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone z uwagi na wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ustawodawca przewidział jednak, w art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwość wstrzymania przez sąd administracyjny – na wniosek skarżącego – wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, o ile ustawa szczególna nie wyłącza wstrzymania ich wykonania. Kompetencja sądu do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powiązana jest zaś z przesłankami zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 § 1 u.p.e.a. wskazano bowiem, jako podstawę zawieszenia, wstrzymanie wykonania obowiązku. Należy jednak zwrócić uwagę, że złożenie wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia nie wstrzymało wykonalności obowiązku. W toku postępowania nie zapadło postanowienie, w którym sąd wstrzymałby wykonalność postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym nie może być mowy o wystąpieniu przesłanki wskazanej w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Z akt nie wynika również, aby zaistniała jakakolwiek inna podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności skarżący nie złożył zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Podstawą zawieszenia nie mógł być również przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j.). Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych przepis ten, na mocy art. 18 u.p.e.a., nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślenia wymaga, że do akt skarżący przedłożył protokół z czynności służbowej, z którego miałoby wynikać, że wykonał obowiązek rozbiórki budynku. Zdaniem skarżącego obiekt altany nie istnieje. Powyższa okoliczność nie ma jednak znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest bowiem władny do merytorycznej oceny zasadności obowiązku, zwłaszcza, że postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny jest prawomocne i nie zostało wzruszone przez skarżącego. W przypadku natomiast, gdyby grzywna nałożona w celu przymuszenia została umorzona w toku odrębnego postępowania z uwagi na wykonanie obowiązku rozbiórki, postępowanie egzekucyjne również powinno zostać wówczas umorzone jako bezprzedmiotowe. O takiej sytuacji nie może być jednak w tym przypadku mowy, gdyż sprawa IV SA/Po 547/15 nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Dopiero przyznanie ulgi, tj. umorzenie zaległości podatkowej, rozłożenie jej na raty stanowi przesłankę umorzenia postepowania egzekucyjnego lub zawieszenia postępowania (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Ke 546/07). Nie zasługiwał zatem również na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ nie uwzględnił przedstawionego przez niego dowodu w postaci protokołu stwierdzającego wykonanie rozbiórki. Organ II instancji odniósł się do protokołu. Dokument ten jednak w żaden sposób nie mógł wpłynąć na ocenę, że obowiązek uiszczenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia wygasł. Dokonywanie takiej oceny oznaczałoby wkroczenie w sferę kompetencji organów uprawionych do rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie grzywny z uwagi na rozbiórkę obiektu altany. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że nie miał on możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, w tym w szczególności pismem wierzyciela należy wskazać, że niewystosowanie do skarżącego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami nie stanowi o istotnym uchybieniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na potrzebę szybkości i ekonomiki postępowania w orzecznictwie przyjmuje się, że zasada czynnego udziału strony w tym postepowaniu może być ograniczona w ten sposób, że nie jest konieczne wyznaczanie dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zebranego przez organ. Jest to uzasadnione w szczególności, gdy strona sama brała czynny udział w sprawie i korzystała z możliwości składania pism i wyjaśnień (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 756/07). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, organy zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.