III SA/Po 1559/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Decyzją z 9 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. , na podstawie art. 31zy ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), odmówił R. T. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020 r. W jej uzasadnieniu organ, przytaczając treść art. 31zo ust. 1, 2, 2a i 4 ustawy COVID-19 wskazał, iż R. T. we wniosku z 13 maja 2020 r. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia o maja 2020 r. jako płatnik składek, który zgłasza do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie0 i tym samym nie złożył oświadczenia o wysokości osiągniętego dochodu. Z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika zaś, że wnioskodawca jest zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych wyłącznie siebie. W związku z powyższym stronie nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. T. zarzucił organowi błędną wykładnię art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 wskazując, że właściwie rozumiejąc ów przepis powinno się przyjąć, że płatnik, który był zgłoszony w okresie od dnia 1 lutego do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń mniej niż 10 ubezpieczonych ma prawo do zwolnienia z opłacania składek za ubezpieczonych. ZUS Oddział I w P. decyzją z 9 grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 9 lipca 2020 r. powołując tę samą argumentację jak uprzednio. R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję ZUS I Oddział w P., zarzucając organowi naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 31zo ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 poprzez pominięcie stanu prawnego z dnia wydania decyzji, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego co do stanu liczby osób, za które skarżący odprowadza składki, - art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie treści zaskarżonej decyzji w sposób utrudniający zidentyfikowanie organu wydającego decyzję. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga jako zasadną należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu z 9 lipca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja ZUS odmawiająca skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020 r. za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Konstrukcja powołanego przepisu jest złożona i z jego treści należy odkodować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne jego punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz zgłoszenia ubezpieczonych. Gdyby przyjąć przeciwnie, wymóg dotyczący zgłoszenia płatnika składek zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją. Na takie rozumienie przepisu wskazały sądy administracyjne m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2021 r., sygn. I GSK 135/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z 10 listopada 2021 r., sygn. I SA/Gd 831/21 i z 24 sierpnia 2021 r., sygn. I SA/Gd 352/21, dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odczytując poprawnie omawiany przepis należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rozstrzygając w niniejszej sprawie o uprawieniu skarżącego, ZUS przyjął, że skarżący na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłaszał do ubezpieczeń żadnych innych ubezpieczonych poza sobą. W związku z powyższym stronie w ocenie organu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Interpretacja art. 31zo ust.1 ustawy COVID-19 dokonana przez organ wskazuje, że wymóg zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych na dzień 29 lutego 2020 r. mniej niż 10 ubezpieczonych, organ zastosował do każdego z następnych okresów rozliczeniowych, wymienionych w kolejnych punktach analizowanego przepisu. Organ błędnie nie dostrzegł jednak, że ustawodawca w każdym następującym punkcie przepisu określił inną datę dotyczącą wymogu zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych określonej liczny ubezpieczonych i uznał, że skoro skarżący na 29 lutego 2020 r. nie zgłosił do ubezpieczenia społecznego żadnych ubezpieczonych i był płatnikiem opłacającym składki wyłącznie za siebie, to nie spełnia warunków zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020r., o których mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, niezależnie od tego, czy w tym okresie posiadał pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych. Z akt sprawy nie wynika jaki był stan osób zgłoszonych przez stronę do ubezpieczenia na dzień 31 marca 2020 r. i 30 kwietnia 2020 r., co w efekcie uniemożliwia przeprowadzenie pełnej i prawidłowej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyraźnie podał, że 11 marca 2020 r., a więc przed dniem 31 marca 2020 r. zatrudnił pracownika, którego zgłosił do ubezpieczenia społecznego. Organ na skutek wadliwej interpretacji art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 okoliczność tę pominął odmawiając wnioskowanego zwolnienia. Zważyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy K.p.a. stanowiące m. in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto, zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Biorąc pod uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ jest wyznaczany przez normę prawa materialnego należy uznać, że w toku kontrolowanego postępowania organ naruszył art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a., albowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. W zakresie, w jakim wniosek skarżącego odnosił się do zwolnienia ze składek za kwiecień 2020 r. należało ustalić, czy strona była zgłoszona jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19), a w zakresie, w jakim wniosek dotyczył zwolnienia ze składek za maj 2020 r. należało ustalić, czy strona była zgłoszona jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń, a zatem naruszył ciążące na nim z mocy art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a. obowiązki. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie treści zaskarżonej decyzji w sposób utrudniający zidentyfikowanie organu wydającego decyzję (raz ZUS, raz Prezes ZUS). Sąd pragnie wyjaśnić, że Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.), lecz z przepisu tego nie wynika, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 75 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Dopuszcza tym samym możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając danemu pracownikowi upoważnienia, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Ten zaś staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS (analogicznie NSA w wyroku o sygn. II GSK 16/07 na gruncie art. 74 ust. 5 usus i § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z 1999 r. – Dz. U. z 1999 r. Nr 80, poz. 914). W świetle powyższego, również na gruncie przepisów ustawy COVID-19 (art. 31zq ust. 8) należy uznać, że właściwym organem do wydania decyzji w I instancji jest Zakład (jedna z jego jednostek terenowych), a decyzji wydanych na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład działający z upoważnienia Prezesa Zakładu (np. działający z up. Prezesa ZUS pracownik jednostki terenowej). Skoro więc zaskarżona została wydana przez ZUS, a podpis pod decyzją złożył upoważniony przez Prezesa ZUS pracownik ZUS brak jest uzasadnionych podstaw dla uwzględnienia zarzutu skarżącego naruszenia przepisu art. 8 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie treści zaskarżonej decyzji w sposób utrudniający identyfikację organu. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji dokonał błędnej wykładnia art. 31zo ust.1 ustawy COVID-19, w rezultacie czego nie ustalił, jaki był stan osób zgłoszonych do ubezpieczenia przez skarżącego na dzień 31 marca 2020r. i 30 kwietnia 2020 r., czym naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Pomimo żądania skarżącego Sąd nie orzekł w przedmiotu kosztów postępowania mając na względzie, że na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. skarżący w niniejszej sprawie jako sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniony był z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, a żadnych innych kosztów postępowania nie poniósł. Ponownie rozpoznając sprawę organ będąc związany ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku co do wykładni art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 powtórnie oceni, czy skarżący spełnia przesłanki zwolnienia z należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r.