III SA/Po 1562/21

Dnia 27 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2022 roku sprawy ze skargi L. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] listopada do [...] listopada 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] grudnia 2020 r. L. S. (dalej także jako wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników w określonych branżach; napisała, że prowadzi przeważającą działalność wg kodu PKD [...] Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. , wskazując na art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: usus) odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnej składki na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od 01 do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ na wstępie powołał treść art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Następnie napisał, że zgodnie z danymi zawartymi w bazie REGON Głównego Urzędu Statystycznego oraz danymi Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, rodzaj przeważającej działalności wnioskodawczyni na dzień 30 września 2020 r. to transport drogowy towarów (PKD [...]). Ponadto w dniu [...] grudnia 2020 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej została dokonana zmiana przeważającej działalności na przygotowywanie i podawanie napojów (PKD [...]) z datą wsteczną tj. od [...] września 2020 r. Organ stwierdził, że w związku z powyższym wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2020 r. W skardze na powyższą decyzję L. S. napisała, że prosi o ponowne rozpatrzenie skargi z uwagi na fakt, że od kilku lat rodzajem prowadzonej działalności jest tylko i wyłącznie prowadzenie pawilonu z piwem, mieszczącego się na bazarze przy ulicy [...] w K., pod kodem [...] (przygotowywanie i podawanie napojów). Na dzień [...] września 2020 r. główne PKD działalności skarżącej jest PKD [...] Lokal jest zamknięty od października 2020 r. do chwili wniesienia skargi, co skutkuje brakiem przychodów. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Prawomocnym postanowieniem z 09 lipca 2021 r., V SA/Wa 2364/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości, do WSA w Poznaniu. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 1562/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 tej ustawy na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Przepis art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 określa zaś, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 i 12, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Sporna w sprawie stała się kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za listopad 2020 r., tj. przesłanki prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. Organ przyjął, że kod PKD przeważającej działalności ujawniony w rejestrze REGON na ten dzień stanowił [...] (transport drogowy towarów), co nie uprawniało skarżącej do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnej składki. Wskazać należy, że organ dokonał powyższych ustaleń wyłącznie na podstawie stanu ewidencyjnego przypadającego na dzień [...] września 2020 r. Skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie podała kod PKD [...] (przygotowywanie i podawanie napojów), uprawniający do skorzystania ze zwolnienia. W skardze napisała, że od kilku lat rodzajem prowadzonej działalności jest tylko i wyłącznie prowadzenie pawilonu z piwem, mieszczącego się na bazarze. Sąd nie podziela stanowiska organu, że warunkiem przyznania zwolnienia jest to, aby w rejestrze, w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r., dotyczącym działalności prowadzonej przez wnioskodawczynię, jako rodzaj działalności przeważającej była wskazana działalność o kodzie wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 i jedynym dowodem spełnienia tej przesłanki były dane zawarte w tym rejestrze w brzmieniu na ten dzień, niezależnie od stanu faktycznego sprawy, dającego się wykazać innymi dostępnymi dowodami. Organ oparł się jedynie na językowej wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 uznając, że przepis ten wskazuje jedyny i wyłączny sposób ustalenia rodzaju przeważającej działalności przez wnioskujący o zwolnienie podmiot, tj. dane zawarte w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. przy tym pomijając stanowisko strony w tym zakresie. Wyjaśnienia wymaga, że klasyfikacja PKD jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm., dalej: usp). W załączniku do rozporządzenia PKD "Zasady Budowy Klasyfikacji" wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 usp wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W ocenie Sądu zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID-19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z art. 31zo ustawy COVID-19), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z 07 stycznia 2013 r. II UK 142/12, publ.: OSNP 2013/21-22/260 i z 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, Lex) oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. W świetle powyższego należało uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można też tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i nast. usus - Dz. U. z 2021 r. poz. 423). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Zdaniem Sądu dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączają stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 Kpa, a więc przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w przepisach. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania. Sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania, prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania. Domniemania co do zasady są jednak wzruszalne. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony postępowania administracyjnego, a organ przed wydaniem niekorzystnej decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 Kpa. Powinien przed wydaniem decyzji powiadomić stronę o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 Kpa). Realizacja tych zasad pozwoliłaby stronie wskazać argumenty mogące – jej zdaniem - podważyć dane z zapisów baz rejestru Regon. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że rozwiązania przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wskazującego wyłączny środek dowodowy, za pomocą którego możliwe jest wykazanie rodzaju prowadzonej działalności (przykładowo wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 października 2021 r., sygn. I SA/Gl 517/21, WSA w Krakowie z 26 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 915/21, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać należy, że wnioskujący podmiot może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 Kpa). Na gruncie przepisów Kpa nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., I SA/Kr 645/21, dostępny j.w.). Z przedstawionych względów należy uznać, że wydana w niniejszej sprawie decyzja, odmawiająca przyznania zwolnienia z obowiązku płacenia należnych składek za listopad 2020 r., jest co najmniej przedwczesna. Organ winien bowiem, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień udzielenia stronie tej informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 Kpa). Następnie, po ewentualnym przedstawieniu dowodów przez stronę, dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału (art. 80 Kpa) celem ustalenia rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez stronę na dzień 30 września 2020 r. Ewentualnie organ mógł też kolejno zobowiązać stronę do przedstawienia innych dowodów na powyższą okoliczność. W przypadku ustalenia, że strona skarżąca na dzień 30 września 2020 r. jako rodzaj działalności przeważającej prowadziła działalność sklasyfikowaną pod kodem wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, organ winien dokonać ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek, uzasadniających udzielenie wnioskowanego zwolnienia. Kod PKD ma charakter statystyczny i nie przesądza o faktycznie wykonywanej działalności. Standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Dane zgromadzone w rejestrach korzystają z domniemania prawdziwości danych do nich wpisanych i stanowią przejaw realizacji zasady jawności. Oznacza to, że dane wpisane do rejestru CEIDG są prawdziwe, jeżeli odpowiadają stanowi faktycznemu. Każde domniemanie może jednak zostać obalone przez kontrdowody, które przedstawi przedsiębiorca, informując o źródle swoich przychodów i faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja wydana w sprawie zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 Kpa oraz art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.