III SA/Po 1587/14

Dnia 11 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej Oddział w P. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2014r nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia kopii dokumentacji dotyczącej importu pojazdu I. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2014r. nr [...], II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., Spółka A S.A. Oddział w P., zwana dalej skarżącą działając na podstawie art. 25 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 2003 r. nr 124, poz. 1151, ze zm.), skierowanym do Prezydenta Miasta [...] wniosła o przesłanie kopii dokumentacji dotyczącej importu pojazdu marki BMW 520, nr nadwozia [...] o nr rej. [...], w szczególności dokumentacji celnej, umowy sprzedaży, zagranicznego dowodu rejestracyjnego oraz innych dokumentów niezbędnych do rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż prowadzi postępowanie dotyczące zasadności roszczenia złożonego w związku z realizacją umowy OC/AC przez właściciela przedmiotowego pojazdu, SC, który złożył roszczenie o wypłatę odszkodowania. Dzięki analizie wnioskowanej dokumentacji skarżąca będzie mogła ustalić rzeczywistą wielkość szkody oraz ocenę wiarygodności dokumentów przedłożonych ubezpieczycielowi przez poszkodowanego. Wymieniony art. 25 ust. 1 w ocenie skarżącej, popartej orzecznictwem stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej dokumentacji zakładowi ubezpieczeń w celu realizacji zadań określonych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2014 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w [...] poinformował, iż na podstawie art. 80c ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm., zwanej dalej p.r.d.) organem właściwym do udostępniania informacji zgromadzonych w ewidencji pojazdów jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast Spółka A nie mieści się w grupie podmiotów mogących uzyskiwać informacje bezpośrednio z ewidencji pojazdów, co nie zamyka możliwości uzyskania takich informacji pośrednio, przez Polskie Biuro Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Ponadto kserokopie wskazanych dokumentów mogą być udostępnione w dowolnym terminie poszkodowanemu. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca Spółka, działając na podstawie art. 127 k.p.a. wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014r. odmawiającej udostępnienia wnioskowanej dokumentacji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez niewłaściwą interpretację, a nadto niewłaściwą ocenę przedłożonych dowodów, w szczególności poprzez nieuznanie interesu prawnego. W dalszej części skarżąca przytoczyła treść wniosku. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2014 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w [...] poinformował, iż podtrzymuje stanowisko. W odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca, działając na podstawie art. 127 k.p.a., wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w uzasadnieniu, że z uwagi na treść art. 104 k.p.a. pismo z dnia [...] marca 2014 r. uznać należy za decyzję administracyjną. W decyzji tej Prezydent Miasta [...] nie odniósł się w ogóle do treści art. 25 wymienionej ustawy, który stanowił podstawę żądania skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od powyższego pisma z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie zostało wniesione od innej niż decyzja administracyjna formy działania organów administracji publicznej, a zatem jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. w postaci odmowy udostępnienia kopii dokumentacji dotyczącej importu przedmiotowego pojazdu skarżąca Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie dostrzegł, iż przedmiotem wniosku nie były dane z ewidencji pojazdów, lecz kopie dokumentów dotyczące nabycia pojazdu i sprowadzenia go na teren Polski, które stanowiły podstawę rejestracji pojazdu. Organ odmówił nie tylko uwzględnienia wniosku skarżącej, ale również jego rzeczywistego rozpoznania w oparciu o podane podstawy prawne i orzecznictwo. Do udostępnienia dokumentacji w oparciu o art. 25 ustawy, konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek, tj. informacje lub materiały muszą być niezbędne zakładowi ubezpieczeń w celu realizacji zadań określonych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej - cel ten przedstawiła skarżąca we wniosku. Drugą przesłanką jest dysponowanie wszelkimi informacjami i materiałami przez podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, niezależnie od sposobu, w jaki wszedł w ich posiadanie. Wobec faktu rejestracji przedmiotowego pojazdu posiadanie tych dokumentów nie podlega wątpliwości, czemu organ również nie przeczył. Ponadto w ocenie skarżącej odmowa udostępnienia wnioskowanej dokumentacji stanowi inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie ma ona charakteru decyzji lub postanowienia - nie zawiera szeregu elementów wymienionych w art. 107 § 1-3 k.p.a., natomiast zasada zawarta w art. 104 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego. Przepis art. 25 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, ze zm. – zwanej dalej: u.d.u.) nie stanowi podstawy do realizacji zawartego w nim uprawnienia i obowiązku w postaci decyzji administracyjnej. Czynność dokonana przez Prezydenta Miasta [...] była również podjęta w sprawie indywidualnej, żądanie wydania dokumentów importowych w celu realizacji obowiązków narzuconych ustawą o działalności ubezpieczeniowej w odniesieniu do osób trzecich kwalifikuje sprawę jako publicznoprawną, a nadto sprawa dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, tj. art. 25 ust. 1 u.d.u. Skarżąca zaznaczyła również, że skargę wniosła z zachowaniem terminu, bowiem odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa doręczono skarżącej dnia [...] kwietnia 2014 r., zatem termin na złożenie skargi upływał [...] maja 2014 r. - niedzielę, zatem termin uległ ten przedłużeniu do dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi po terminie oraz ewentualnie oddalenie skargi jako nieuzasadnionej wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca otrzymała odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa dnia [...] kwietnia 2014 r., czego dowodem jest pieczątka umieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zatem termin na złożenie skargi minął dnia [...] maja 2014 r. Ponadto informacje żądane przez skarżącą stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej u.d.p.), natomiast z art. 1 ust. 2 u.d.p. wynika, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Ze względu na fakt, iż przepisy u.d.p. nie określają trybu udostępnienia materiałów i udzielania informacji - należałoby stosować przepisy u.d.p, jednak przepis art. 80c ustawy prawo o ruchu drogowym, określa odmiennie od ww. unormowań zasady i tryb dostępu danych zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów i w ocenie organu, po zastosowaniu ogólnych norm kolizyjnych - pierwszeństwo mają przepisy p.r.d. i wnioskodawca nie mieści się w grupie enumeratywnie wymienionych podmiotów mogących uzyskać informacje bezpośrednio z ewidencji pojazdów. Dokumenty wnioskowane przez skarżącą stanowią materiały źródłowe zgromadzone w centralnej ewidencji pojazdów w oparciu o przepisy prawa o ruchu drogowym, zatem ich udostępnienie może następować wyłącznie z zastosowaniem przepisów tej ustawy. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego podniosła, iż odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono dnia [...] kwietnia 2014 r., co potwierdza dokument w formie aktu notarialnego protokołu otwarcia strony internetowej Poczty Polskiej wraz z podstronami i załącznikami w postaci wydruków. Pieczątka widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru najprawdopodobniej została naniesiona omyłkowo przez pracownika, który nie przestawił datownika na pieczątce na aktualny dzień. Postanowieniem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2511/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, iż skarżąca wniosła skargę w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi zasadami w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie przyjęło, że czynność podjęta w sprawie w formie pisma z dnia [...] marca 2014 r. nie jest postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Jest jedynie pismem informującym o uwarunkowaniach prawnych udostępnienia dokumentacji wskazanego pojazdu marki BMW 520, nr rej. [...]. Przyjmując takie założenie, w oparciu o art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a., SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wskazać należy, że Kolegium nietrafnie poprzestało na formalnym załatwieniu sprawy. Nie wzięło natomiast pod uwagę, że zakwestionowane pismo wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wydane w dniu [...] marca 2014 r. rozstrzyga sprawę merytorycznie, nie uwzględniając żądania spółki. Spółka powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że w sprawach tego rodzaju zakład ubezpieczeń może żądać w oparciu o przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151) od innych podmiotów, w tym od organów administracji publicznej, posiadanych przez nie informacji i materiałów, jeżeli te informacje lub materiały są niezbędne zakładowi ubezpieczeń dla realizacji jego zadań uregulowanych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. Sprawy takie mogą być załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem rozważyć, czy pismo z dnia [...] marca 2014 r. jest decyzją administracyjną. Biorąc bowiem pod uwagę art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP, każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Należy przy tym spełnić następujące przesłanki. Mianowicie organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Norma ta nie działa wprost, lecz dla ukształtowania stosunku materialnoprawnego wymaga autorytatywnej (władczej) indywidualizacji i konkretyzacji. Norma ta nie określa innej prawnej formy działania administracji niż decyzja administracyjna jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r. (II GSK 1801/12, LEX nr 1240612). Zgodnie z art. 80c ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80a ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 308, ze zm.) dane lub informacje zgromadzone w ewidencji udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich podstawowych zadań, wymienionym tam podmiotom, z zastrzeżeniem ust. 2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych może udostępnić dane lub informacje zgromadzone w ewidencji innym podmiotom niż wymienione w ust. 1–3, w tym osobom fizycznym, osobom prawnym, lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, jeżeli wykażą swój uzasadniony interes – art. 80c ust. 4. Z kolei stosownie do art. 80a ust. 3 p.r.d. w centralnej ewidencji pojazdów wyodrębnia się zbiór danych i informacji o pojazdach, o których mowa w art. 73 ust. 3. Wytwarzanie, przechowywanie, przetwarzanie lub przekazywanie danych i informacji o tych pojazdach odbywa się z zachowaniem wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Organy zastosowały powołane wcześniej przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym wychodząc z błędnego założenia, że skarżąca Spółka w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. domagała się od Prezydenta Miasta [...] danych z ewidencji pojazdów, o której mowa w art. 80a ust. 1 ustawy, podczas gdy treść ww. pisma wskazuje, że wnioskodawcy chodziło o przekazanie kopii dokumentów sprowadzenia określonego samochodu z zagranicy potrzebnych w celu likwidacji szkody majątkowej z obowiązkowego ubezpieczenia OC i dobrowolnego ubezpieczenia autocasco. Jako podstawę wniosku wskazano art. 25 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, ze zm.). W myśl tego przepisu sądy, prokuratura, Policja oraz inne organy i instytucje, na wniosek zakładu ubezpieczeń, w zakresie zadań przez ten zakład ubezpieczeń wykonywanych i w celu ich wykonania, w związku z wypadkiem lub zdarzeniem będącym podstawą ustalania odpowiedzialności, udzielają informacji o stanie sprawy oraz udostępniają zebrane materiały, jeżeli są one niezbędne do ustalenia okoliczności tych wypadków i zdarzeń losowych oraz wysokości odszkodowania lub świadczenia. Treść żądania oraz powołana podstawa prawna potwierdza, że zakresem wniosku nie były objęte dane i informacje, które w myśl art. 80b ust. 1 p.r.d. gromadzi się w ewidencji pojazdów. Wnioskodawca Spółka A S.A. Oddział w P. żądał kopii dokumentów sprowadzenia pojazdu z zagranicy będących podstawą do zarejestrowania samochodu przez Prezydenta Miasta. Dokumenty te wymienione są w art. 72 ust. 1 i ust. 1a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też wniosek kierowany był do Prezydenta Miasta [...], który zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy dokonuje rejestracji pojazdu na podstawie dokumentów wymienionych w art. 72 ust. 1 i ust. 1a ustawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dostrzegły czego dotyczył wniosek skarżącej Spółki oraz na jakiej podstawie został złożony, pomimo że postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony i treść tego żądania powinna przesądzać o sposobie załatwienia sprawy. Artykuł 25 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej stanowi samoistną podstawę prawną do domagania się przez zakład ubezpieczeń, przy spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie od innych podmiotów jakimi są sądy, prokuratura, policja, organy i instytucje określonych informacji i materiałów. Chodzi tu o informacje i materiały będące w dyspozycji podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia niezależnie od sposobu w jaki weszły w ich posiadanie. Koniecznym warunkiem jest natomiast aby informacje lub materiały o jakich mowa w art. 25 ust. 1 ustawy były niezbędne zakładowi ubezpieczeń w celu realizacji zadań określonych w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Dokumenty, o których kopie zwróciła się skarżąca Spółka znajdują się bezspornie w posiadaniu organu administracji. Są one bowiem w świetle wymogów art. 72 ustawy Prawo o ruchu drogowym wymagane przy rejestracji pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem wstępnie rozważyć, biorąc pod uwagę treść art. 25 ustawy o działalności ubezpieczeniowej okoliczności sprawy oraz kierunek dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a przede wszystkim, czy pismo z dnia [...] marca 2014 r. ma charakter decyzji administracyjnej. Ze wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny s5twierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 146 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa, a naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.