III SA/Po 159/23

Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2021 po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 21 kwietnia 2021 r. B. W. za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dla wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże na pow. 5,86 ha i wariantu 5.5 półnaturalne łąki świeże na pow. 0,28 ha. Do płatności strona zadeklarowała działki ew. nr [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie S. oraz działkę ew. nr [...] położoną w województwie [...], powiecie [...], gminie B.. Decyzją z 2 grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z siedzibą M. przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 5 803,94 zł, w tym dla wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże w wysokości 5 492,02 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 690,68 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu pomniejszenia oraz dla wariantu 5.5 półnaturalne łąki świeże w wysokości 311,92 zł. Powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 4.5 wynosiła 5,55 ha (wobec zadeklarowanej 5,86 ha), w tym powierzchnia stwierdzona na działce rolnej C1 - 2,39 ha (wobec zadeklarowanej 2,43 ha), a powierzchnia stwierdzona na działce rolnej E1 - 3,16 ha (wobec zadeklarowanej 3,43 ha). Z kolei powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 5.5 wynosiła 0,28 ha (wobec zadeklarowanej również 0,28 ha). Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. z siedzibą w M. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 2 grudnia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie wznowiono w związku z kontrolą wsteczną i wystąpieniem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z powodu ujawnienia nowych okoliczności nieznanych wcześniej organowi, które istniały w dniu wydania decyzji z 2 grudnia 2021 r., a mianowicie dla zadeklarowanych działek ortofotomapa na rok 2021 została udostępniona już po wydaniu tej decyzji. Okoliczności dotyczące zmiany powierzchni MKO nie były znane organowi wydającemu decyzję z 2 grudnia 2021 r. i nie były uwzględnione w postępowaniu. Decyzją z 17 listopada 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. z siedzibą w M. uchylił decyzję z 2 grudnia 2021 r. i przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 5 737,10 zł, w tym dla wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże w wysokości 5 425,18 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 735,24 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu pomniejszenia oraz dla wariantu 5.5 półnaturalne łąki świeże w wysokości 311,92 zł. Powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 4.5 wynosiła 5,53 ha (wobec zadeklarowanej 5,86 ha), w tym powierzchnia stwierdzona na działce rolnej C1 - 2,39 ha (wobec zadeklarowanej 2,43 ha), a powierzchnia stwierdzona na działce rolnej E1 - 3,14 ha (wobec zadeklarowanej 3,43 ha). Z kolei powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 5.5 wynosiła 0,28 ha (wobec zadeklarowanej również 0,28 ha). W uzasadnieniu decyzji z 17 listopada 2022 r. organ powołał te same okoliczności, co w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Strona wniosła odwołanie od decyzji z 17 listopada 2022 r. Decyzją z 13 lutego 2023 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 17 listopada 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, co następuje. Decyzję wydano po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nową okolicznością nieznaną organowi pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji 2 grudnia 2021 r. było udostępnienie mu 14 lipca 2022 r. (w dalszej części uzasadnienia decyzji mowa o udostępnieniu 12 lipca 2022 r.) wykazu działek ew., z którego wynika, że powierzchnia określona na podstawie ortofotomapy wykonanej w roku składania wniosku (2021) stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony co do powierzchni działki ew. nr [...]. W dniu 5 lutego 2022 r., na podstawie obrazu ortofotomapy z 6 września 2021 r. ustalono nowy maksymalny kwalifikowany obszar dla działki ew. nr [...] wynoszący 3,14 ha. Ustalono mniejszą powierzchnię spełniającą warunki kwalifikowalności do płatności w odniesieniu do powierzchni uwzględnionej w decyzji z 2 grudnia 2021 r. (różnica wynosi 0,02 ha). Działka ew. nr [...] jest zakrzaczona i podmokła, a obszary wyłączone z użytkowania są wprost widoczne. Powierzchnie tej działki, które są zakrzaczone, wykluczono z maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, w której wyraziła swoje niezadowolenie z wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy wystarczająco nie wyjaśniły i nie uzasadniły, czy rzeczywiście w sprawie zaszła wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli w sprawie była decyzja z 13 lutego 2023, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 17 listopada 2022 r. wydaną po wznowieniu postępowania i uchylającą w całości decyzję z 2 grudnia 2021 r. oraz przyznającą skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w pomniejszonej wysokości. Uchylenie decyzji dotychczasowej i przyznanie płatności na rok 2021 w pomniejszonej wysokości uzasadniono przedeklarowaniem przez skarżącą powierzchni działki rolnej nr [...] o 0,02 ha. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych uregulowana w art. 16 K.p.a. Jest ona związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Wskazana zasada gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje się im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Granice te wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest wznowienie postępowania stwarzające prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 K.p.a. Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie i czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna (art. 146 § 2 K.p.a.). W sprawie jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uchylenie decyzji ostatecznej (tu: decyzji z 2 grudnia 2021 r.) z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia warunków, czy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody: 1) są istotne dla sprawy; 2) są nowe; 3) istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz 4) nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Uzasadniając zaistnienie podstawy wznowienia organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że postępowanie wznowiono w związku z kontrolą wsteczną i wystąpieniem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z powodu ujawnienia nowych okoliczności nieznanych wcześniej organowi, które istniały w dniu wydania decyzji z 2 grudnia 2021 r., a mianowicie dla zadeklarowanych działek ortofotomapa na rok 2021 została udostępniona już po wydaniu tej decyzji, a okoliczności dotyczące zmiany powierzchni MKO nie były znane organowi wydającemu decyzję z 2 grudnia 2021 r. i nie były uwzględnione w postępowaniu. Organ ten nie wskazał, kiedy informacje wynikające z ortofotomapy co do nowego maksymalnego kwalifikowanego obszaru zostały udostępnione w bazie zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, tak, aby mógł on się z nimi zaznajomić. Z kolei organ odwoławczy podniósł, że na podstawie obrazu ortofotomapy z 6 września 2021 r. ustalono 5 lutego 2022 r. nowy maksymalny kwalifikowany obszar dla działki ew. nr [...], a organ pierwszej instancji powziął o tym nowym obszarze informację w lipcu 2022 r. (w decyzji pojawiają się dwie daty powzięcia informacji: 12 lipca 2022 r. i 14 lipca 2022 r.). W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy nie wykazały w dostatecznym stopniu istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym kontekście istotne jest zastrzeżenie, że o ile maksymalny obszar kwalifikowany do płatności jest wyznaczany na podstawie ortofotomapy, to sama ortofotomapa nie stanowi dla organu podstawy do oceny czy dane podane we wniosku odpowiadają rzeczywistości, ale jest ona jedynie podstawą do określenia maksymalnego obszaru kwalifikującego do płatności. Zgodnie bowiem z § § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), dalej: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne", przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię: a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 640/2014, b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014; 1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 9a ust. 2 powyższej ustawy do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 640/2014 i rozporządzeniu nr 809/2014. Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Jednym z elementów zintegrowanego systemu jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. O ile obowiązkiem producenta rolnego jest deklarować powierzchnie zgodne z rzeczywistością, to z kolei obowiązkiem organu jest weryfikacja czy wszystkie zadeklarowane powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności w danym roku. W tym celu zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli (system zintegrowany). Obejmuje on: a) skomputeryzowaną bazę danych, b) system identyfikacji działek rolnych, c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność, e) zintegrowany system kontroli, f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Mając na uwadze przepisy wspólnotowe, systemem referencyjnym w zakresie płatności jest system GIS (system informacji geograficznej), który oznacza techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, o których mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Z powyższych regulacji wynika, że maksymalny obszar kwalifikowany do płatności jest wyznaczany m. in. na podstawie ortofotomapy. Oznacza to że sama ortofotomapa - jak już wyżej wskazano - nie stanowi dla organu podstawy do oceny czy dane podane we wniosku odpowiadają rzeczywistości, ale jest ona jedynie podstawą do określenia maksymalnego obszaru kwalifikującego do płatności, który to dopiero jest podstawą do stwierdzenia przez organ czy dane podane we wniosku mieszczą się w tym obszarze. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie obrazu ortofotomapy z 6 września 2021 r. ustalono 5 lutego 2022 r. nowy maksymalny kwalifikowany obszar dla działki ew. nr [...], a organ pierwszej instancji powziął o tym nowym obszarze informację w lipcu 2022 r. Zdaniem Sądu, skoro decyzję wydano 2 grudnia 2021 r., a nowy maksymalny obszar kwalifikowany co do działki ew. nr [...] ustalono 5 lutego 2022 r., to dowód ten nie istniał w dniu wydania decyzji, nie mogąc stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Niemniej jednak data 5 lutego 2022 r. jako data zaistnienia nowego dowodu jest wątpliwa, ponieważ organ odwoławczy, podając ją jako datę ustalenia nowego maksymalnego obszaru kwalifikowanego, a ponadto lipiec 2022 r. jako czas, gdy z dowodem tym zapoznał się organ pierwszej instancji, w żaden sposób w uzasadnieniu swej decyzji nie wykazał i nie uzasadnił dlaczego przyjął takie daty jako odpowiadające wyżej wskazanych zdarzeniom (ustalenie nowego obszaru 5 lutego 2022 r. i zapoznanie się z nim przez organ pierwszej instancji - lipiec 2022 r.). Organ pierwszej instancji w ogóle zaś pominął wskazanie tych dat i odpowiadających im zdarzeń. Oznacza to, że organy obu instancji nie wykazały, że zaszła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu (tu: danych wynikających z systemu, do którego wprowadzono ortofotomapę z innym maksymalnym obszarem kwalifikowanym), czyli wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje, a nie zapoznał się z nią, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku wyjaśniając na podstawie zebranych dowodów kiedy ustalono (wprowadzono do systemu) nowy maksymalny obszar kwalifikowany co do działki ew. nr [...] i wyda stosowne orzeczenie. W związku z tym Sąd orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.