III SA/Po 161/16

Dnia 19 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę Burmistrz S, działając na podstawie art. 6m, 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.) w zw. z art. 21 § 1 pkt 1, § 3, art. 207 i art. 210 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 749, ze zm., zwanej dalej: O.p.), decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] określił R.R., zwanemu dalej skarżącym, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] i ul. [...], w wysokości [...] zł miesięcznie. Jak wskazano w motywach rozstrzygnięcia, skarżący jest właścicielem ww. nieruchomości i na podstawie art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest obowiązany złożyć do burmistrza deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Stosownie do § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] marca 2013 r., poz. [...], zwanej dalej: uchwałą), właściciel nieruchomości zobowiązany był w terminie do [...] maja 2013 r. złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący ani jego pełnomocnik nie wykonali powyższego obowiązku. W dniu [...] maja 2013 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. nieruchomości złożyła w imieniu G.R. zajmującej lokal w nieruchomości skarżącego przy ul. [...] – B.R.. W deklaracji wskazano, że [...] osób zamieszkujących nieruchomość będzie zbierało odpady w sposób selektywny, a [...] osób – nieselektywny. G.R. odmówiła przyjęcia pism informacyjnych z dnia [...] czerwca 2013 r. po poinformowaniu jej, że jako składająca deklarację ma obowiązek uiszczać opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tłumaczyła, że jest jedynie mieszkańcem nieruchomości. Ponadto w poszczególnych dnia lipca oraz dnia [...] listopada 2013 r. złożono w sumie [...] pierwszych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne lokale przedmiotowych nieruchomości, ze wskazaniem jako podmiotu składającego deklarację – innego podmiotu władającego nieruchomością. Organ pismami z dnia [...] i [...] listopada 2013 r. poinformował składających deklarację o wykreśleniu z ewidencji gminnej, bowiem nie są one zobowiązane do złożenia przedmiotowych deklaracji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] grudnia 2013 r. do złożenia stosownej deklaracji, pełnomocnik strony skarżącej w dniu [...] grudnia 2013 r. wskazała w piśmie przesłanym drogą e-mail, że swoje stanowisko przedstawi na piśmie. W dniu [...] stycznia 2014 r. ponowiła pismo, uzupełniając o informację, że z powodu ujawnienia nowych okoliczności przesuwa termin o [...] dni. Ponadto organ zwrócił się do Spółki X w S. z prośbą o podanie ilości zużytej wody dla przedmiotowych nieruchomości w celu ustalenia, czy nieruchomość jest zamieszkana. W odpowiedzi spółka wskazała, że średnie zużycie miesięczne wody wyniosło za ostatnie 12 miesięcy [...] m3. W rozległych pismach z dnia [...] i [...] stycznia 2014 r. B.R., reprezentująca skarżącego, odniosła się stanu faktycznego, wskazując m.in., że stosowne deklaracje złożyły osoby władające nieruchomością. Ponadto, jak stwierdziła, nikt nie chce spłacać cudzych zobowiązań, natomiast gmina dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi do ich wyegzekwowania. W dniu [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego złożyła pismo, zawierające m.in. prośbę o wyjaśnienie znaczenia pism z [...] listopada 2013 r. informujących składających deklarację o wykreśleniu ich z ewidencji gminnej. Wniosła również o przywrócenie uchybionego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W dniu [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym. Umożliwiono pełnomocnikowi jednocześnie złożenie zastrzeżeń do dnia [...] lutego 2014 r. W dniu [...] lutego 2014 r. wniosek o przywrócenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego został wycofany. W dniu [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego złożyła zastrzeżenia co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., wskazaną na wstępie, Burmistrz S. określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi z przedmiotowych nieruchomości w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zastrzeżeń pełnomocnik skarżącego wskazał m.in., że w związku modernizacją systemu oraz w celu ułatwienia wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nr konta bankowego przestał być przypisany do nieruchomości, a został przyporządkowany do osoby składającej deklarację. Ponadto w nawiązaniu do kwestionowanych przez pełnomocnik różnic w sposobie deklarowania i płatności pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami a wskazanymi przez pełnomocnik organ stwierdził, że wynika to z obowiązywania innego układu stosunków własnościowych. Nie było również możliwe wskazanie nr konta wytwórcom odpadów z przedmiotowych nieruchomości, gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie wcześniejszych działań. Ponadto organ wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazana w decyzji powinna brać pod uwagę typ nieruchomości lub charakter i na tej podstawie, mając na uwadze oszacowaną ilość odpadów komunalnych dla określonego typu lub charakteru nieruchomości określić opłatę. Organ dokonał określenia opłaty w oparciu o uzasadnione szacunki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając w szczególności naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskutek wykreślenia z ewidencji gminnej zobowiązanych do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami. To gmina odmówiła przyjmowania wpłat. W związku z powyższym należy na rzecz gminy utworzyć konto depozytowe w sądzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. , nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6c w zw. z art. 6h i 6m ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, a także art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, wskazując, iż to właściciel nieruchomości jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat, a obowiązek nie może być przerzucony na najemcę. Jedynym właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest skarżący. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, stwierdził, że powoływanie się przez SKO na wypisy z systemu EKW jest chybione z powodu sprzeczności wprowadzonych tam danych – niezgodnych z danymi z rejestru gruntów, a najemcy nieruchomości zostali poinformowani o ciążący na nich obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Do skargi załączono m.in. postanowienie Sądu Rejonowego o zezwoleniu na złożenie do depozytu sądowego na rzecz uczestnika opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała stanowisko, wnosząc o odrzucenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy na materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji, zawarte w regulacjach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej: "u.c.p.g."). Zgodnie z art. 6h tej ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy - to jest, w zakresie będącym przedmiotem zainteresowania na gruncie kontrolowanej sprawy, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1) - są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak stanowi natomiast art. 6i pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje, w przypadku tych nieruchomości, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Na gruncie przywołanych powyżej regulacji prawa materialnego nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pierwszorzędne znaczenie ma jednoznaczne ustalenie podmiotu, który winien być stroną tego postępowania, to jest właściciela nieruchomości, a który to podmiot zgodnie z art. 6h u.c.p.g. obowiązany jest do ponoszenia przedmiotowej opłaty. W ramach kontrolowanej sprawy organ podatkowy drugiej instancji obowiązku tego nie wykonał w sposób respektujący przepisy postępowania podatkowego. Pojęcie "właściciela nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym ilekroć w ustawie tej jest mowa o "właścicielach nieruchomości" – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W tym miejscu zauważyć trzeba, że powołane przepisy ustawy poddane były ocenie Trybunału Konstytucyjnego (TK) w zakresie ich zgodności z zasadami poprawnej legislacji, TK w wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Pojęcie właściciel należy zaś interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (pkt 1.3.). W pkt 1.5. TK stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Wskazał TK, że w ustawie o utrzymaniu czystości prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: kodeks cywilny). Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). W przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (art. 6j ust. 1 u.c.p.g,). W przypadku wskazanej nieruchomości rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.). Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ostatnio przywołanym art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, o czym stanowi art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak stanowi art. 6m ust. 2 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Przy czym, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, określa rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 6l ust. 1 u.c.p.g.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażony w tym zakresie pogląd prezentowany w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 37/15. Sąd rozpoznawał skargę wniesioną przez właściciela przedmiotowej nieruchomości (jako stronę postępowania administracyjnego) i dokonał oceny, czy decyzja jest legalna i nie narusza norm prawnych. Obowiązki wynikające z art. 6 c, art. 6 h i 6 m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mówią wprost o obowiązkach ciążących na właścicielach nieruchomości – zamieszkiwanych lub niezamieszkiwanych przez określonych lokatorów ( w tej grupie może być właściciel i jego rodzina albo wyłącznie osoby trzecie – najemcy ). W niniejszej sprawie sporna nieruchomość ma właściciela (stronę skarżącą). W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że mógł być on stroną postępowania w przedmiocie określenia opłat. W drodze cywilnoprawnych umów najmu właściciel może dochodzić należności wynikających z obowiązku uiszczenia przez niego opłaty za gospodarowanie śmieciami w odniesieniu do lokali użytkowanych w znaczeniu cywilnoprawnym przez poszczególnych najemców. W przypadku nieruchomości zamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi należna jest za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, zaś w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady, opłata należna jest za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ustawy u.c.p.g.). Istotne przy tym jest, że podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l ustawy u.c.p.g.). W niniejszej sprawie aktem tym jest uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty ("Uchwała"). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ust. 1 ustawy u.c.p.g.). Decyzja o której mowa w art. 6o ust. 1 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest wydawana tylko wówczas, gdy nie została złożona stosowna deklaracja albo wystąpiły uzasadnione wątpliwości, co do danych w niej zawartych. Określając wysokość tej opłaty uwzględnia się dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę miasta metody, a w przypadku ich braku uzasadnione szacunki, w tym co do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z powyższego wynika również, że sporna opłata dotyczy odpadów komunalnych wytworzonych na danej nieruchomości, oraz że ustawodawca ustanowił specjalny tryb weryfikacji deklarowanych danych w zakresie ustalenia tej opłaty wskazując na "dostępne dane" i "uzasadnione szacunki", które stosuje się przy braku deklaracji lub "zasadnych wątpliwości" co do zawartych w nich danych. O ile deklaracja jest prawidłowa, decyzji z art. 6o ust. 1, nie wydaje się. Skoro właściciel (współwłaściciel) nieruchomości ma obowiązek złożyć jedną deklarację o wysokości opłaty na podstawie art. 6m ust. 1 u.c.p.g. lub na podstawie art. 6m ust. 2 u.c.p.g., a brak deklaracji skutkuje decyzyjnym określeniem wysokości opłaty na podstawie art. 6o, to oznacza, że decyzja zastępuje tę deklarację, której nie złożono. Unormowanie zawarte w art. 6o u.c.p.g. uwzględnia więc specyfikę świadczenia jakim jest miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami i wyklucza decyzyjne określenie wysokości opłaty bez powiązania obowiązku organu z uprzednio istniejącym obowiązkiem złożenia deklaracji przez właściciela nieruchomości. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji z tego powodu, że jej adresatem został właściciel nieruchomości, a nie jej najemcy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd orzekł jak w sentencji.