III SA/Po 1617/14

Dnia 18 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] – wspólników spółki cywilnej x na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2014 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Decyzją z dnia [...]2014 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...], nałożył na M prowadzących działalność pod nazwą karę pieniężną w kwocie 5.050,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ opisał naruszenia polegające na tym, że : 1. przekroczono maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy - czas powyżej 15 minut do 30 minut (1 x 150,00 zł) - za każde następne rozpoczęte 30 minut (2 x 200,00 zł) – łącznie 550,00 zł 2. skrócono dzienny czas odpoczynku - czas powyżej 15 minut do jednej godziny (1 x 100,00 zł) - za każdą następną rozpoczętą godzinę (2 x 200,00 zł) – łącznie 500,00 zł 3. brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu (2 x 2000,00 zł) – łącznie 4000,00 zł. Organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzanej w s.c. pobrano zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, w tym harmonogramy pracy, wykresówki i dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu pochodzące od wszystkich kierowców wykonujących przewozy w dniach od 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Organ I instancji stwierdził, że przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy dotyczyło pracy kierowcy M P w dniu 13 listopada 2013 r. Skrócenia dziennego czasu odpoczynku dokonał kierowca P O w dniu 4 listopada 2013 r. oraz G K w dniu 12 listopada 2013 r. Plany pracy za listopad i grudzień 2013 r. dla K G nie spełniały wymogów określonych w art. 31 e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Okazane podczas kontroli plany nie zawierały miejsca bazy pojazdu, wskazania okresów jego prowadzenia, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji. Nie były też podpisane przez pracodawcę kierowcy. Ponadto, według organu, plany pracy kierowcy H K za listopad i grudzień 2013 r. również nie spełniały wymogów określonych w art. 31 e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Plany te nie zawierały miejsca bazy pojazdu, wskazania okresów prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji. W ocenie organu I instancji przedstawione plany nie mogły być traktowane jako harmonogramy, które potwierdzają rozkład czasu pracy powyżej wskazanych kierowców. Dalej organ wyjaśnił, że przedsiębiorca naruszył nie tylko przepisy ustawy o czasie pracy kierowców (art. 31 e ust. 2 i 3) ale i okazane rozkłady czasu pracy – harmonogramy (plany pracy) nie spełniały wymogów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. Na podstawie dokumentów zgormadzonych w ramach materiału dowodowego sprawy organ stwierdził powyższe uchybienia, co skutkowało koniecznością nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 5.050,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała nałożenie kary w zakresie stwierdzonego braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu. W ocenie odwołującego przepisy będące podstawą do nałożenia kary, czyli lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie dotyczą harmonogramu a dotyczą rozkładu czasu pracy kierowcy zgodnie z art. 31 e ustawy o czasie pracy kierowców. Wskazano, że plany pracy kierowców zawierają wszystkie wymagane prawem dane – miejsce bazy pojazdu, dane kierowcy, okresy prowadzenia pojazdu oraz podpis pracodawcy. Dokumenty te zostały przedstawione do kontroli. Ponadto kara za powyższe uchybienia winna wynieść ewentualnie 2000,00 zł a nie łącznie 4000,00 zł (2x 2000,00 zł.) gdyż nie dotyczy ona każdego kierowcy z osobna. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 ust. 1 pkt. 2 kpa, art. 4 pkt. 22 lit. a, lit. h, lit. r, art. 92 a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 16 oraz art. 7, 8 i 10 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/95 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. WE L 102 z 11 kwietnia 2006), art. 31 e ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012, poz. 1155), utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie naruszeń prawa dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu. Organ wyjaśniał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 20016 r. przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy. Plan pracy winien być podpisany przez kierownika przedsiębiorstwa lub inną upoważniona osobę. Stosownie natomiast do treści art. 31 e ustawy o czasie kierowców rozkład czasu pracy ustala się na okres co najmniej jednego miesiąca. Rozkład zawiera – imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne. Rozkład ustala i podpisuje pracodawca lub podmiot, na którego rzecz kierowca wykonuje przewozy. Harmonogram jest wobec tego informacją zawartą w rozkładzie jazdy. Brak wymaganego harmonogramu skutkuje karą pieniężną w odniesieniu do każdego kierowcy w wysokości 2000,00 zł, co wynika z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu II instancji okazane w trakcie kontroli plany pracy kierowców K G i H K za listopad i grudzień 2013 r. nie zawierały wszystkich obligatoryjnych elementów wskazanych w powyższych przepisach. Plany pracy za listopad i grudzień 2013 r. dla K G i H K nie spełniały wymogów określonych w art. 31 e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Plany nie zawierały bowiem miejsca bazy pojazdu, wskazania okresów prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji. Nie były też podpisane przez pracodawcę kierowcy. Organ odwoławczy podkreślił też, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Między innymi przedsiębiorca powinien wykonując przewozy na liniach regularnych do 50 km sporządzać rozkłady czasu pracy kierowców tak, aby spełniały one wymogi zawarte w art. 31 e ustawy o czasie pracy kierowców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji w części dotyczącej nałożenia kary w zakresie braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmujących prowadzenie pojazdu i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie : - art. 6 i art. 107 kpa poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewskazanie podstawy prawnej i błędne uzasadnienie decyzji - art. 31 e ustawy o czasie pracy kierowców, który nie dotyczy harmonogramu - lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, jak wcześniej w odwołaniu, że przepisy będące podstawą do nałożenia kary pieniężnej, czyli lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie dotyczą harmonogramu a dotyczą planu pracy oraz rozkładu czasu pracy kierowcy zgodnie z art. 31 e ustawy o czasie pracy kierowców i art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Zakwestionowane przez organ plany pracy kierowców zawierają wszystkie wymagane prawem dane – miejsce bazy pojazdu, dane kierowcy, wskazane okresy prowadzenia pojazdu i podpis pracodawcy. Dokumenty te zostały przedstawione do kontroli. Kara winna wynieść maksymalnie 2000,00 zł a nie łącznie 4000,00 zł, ponieważ nie dotyczy ona każdego kierowcy z osobna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji , Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, na mocy której nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną za stwierdzone naruszenia polegające na tym, że : 1. przekroczono maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy - czas powyżej 15 minut do 30 minut (1 x 150,00 zł) - za każde następne rozpoczęte 30 minut (2 x 200,00 zł) – łącznie 550,00 zł 2. skrócono dzienny czas - czas powyżej 15 minut do jednej godziny (1 x 100,00 zł) - za każdą następną rozpoczętą godzinę (2 x 200,00 zł) – łącznie 500,00 zł 3. brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu (2 x 2000,00 zł) – łącznie 4000,00 zł. W trakcie kontroli przeprowadzonej w Spółce twierdzono, na podstawie wykresówek i harmonogramów, że przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy dotyczyło pracy kierowcy M P w dniu 13 listopada 2013 r., a skrócenia dziennego czasu odpoczynku dokonał kierowca P O w dniu 4 listopada 2013 r. oraz G K w dniu 12 listopada 2013 r. Z kolei analiza okazanych planów pracy za listopad i grudzień 2013 r. K G wykazała, że nie spełniały one wymogów określonych w art. 31 e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Plany nie zawierały: miejsca bazy pojazdu, wskazania okresów prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji. Nie były one też podpisane przez pracodawcę kierowcy. Nie mogły być zatem traktowane jako harmonogram, który potwierdza rozkład czasu pracy kontrolowanego kierowcy. Ponadto plany pracy H K za listopad i grudzień 2013 r. również nie spełniały wymogów określonych w art. 31 e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Plany te także nie zawierały miejsca bazy pojazdu, wskazania okresów jego prowadzenia, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji, a więc nie można było ich potraktować jako harmonogramu potwierdzającego rozkład czasu pracy kontrolowanego kierowcy. Organy obu instancji uznały, że brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu stanowi naruszenie Ip. 2. 11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca nie neguje ustaleń organów w zakresie stwierdzonego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Zakwestionowano natomiast zasadność nałożenia kary pieniężnej w kwocie 4000,00 zł. za brak harmonogramu (prawidłowo sporządzonych planów pracy) dla kierowców – K G i K. Wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/95 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. WE L 102 z 11 kwietnia 2006) przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy. Plan pracy winien być podpisany przez kierownika przedsiębiorstwa lub inną upoważnioną osobę. Plan pracy zawiera : a ) zawiera wszystkie dane wyszczególnione w ust. 2, co najmniej dla okresu obejmującego ostatnie 28 dni; dane te muszą być aktualizowane w regularnych odstępach czasu, nie rzadziej niż raz na miesiąc; b) jest podpisany przez kierownika przedsiębiorstwa transportowego lub osobę upoważnioną do reprezentowania go; c) jest przechowywany przez przedsiębiorstwo transportowe przez rok po upływie objętego nim okresu. Przedsiębiorstwo transportowe doręcza wyciągi z planu pracy zainteresowanym kierowcom na ich żądanie; oraz d) jest okazywany i przekazywany na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W myśl art. 31 e ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012, poz. 1155) rozkład czasu pracy ustala się na okres co najmniej jednego miesiąca. Rozkład zawiera – imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne (ust. 2). Rozkład ustala i podpisuje pracodawca lub podmiot, na którego rzecz kierowca wykonuje przewozy (ust. 3). Harmonogram jest wobec tego obligatoryjną informacją zawartą w rozkładzie czasu pracy. Stanowi jego konieczny element, a w razie jego braku nie ma podstaw do twierdzenia, że dany dokument spełnia wszystkie wymagania dla rozkładu czasu pracy z art. 31 e ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Niezasadny był wobec tego zarzut skargi dotyczący rzekomego braku związku pomiędzy obowiązkiem posiadania harmonogramu a przepisem art. 31 e tej ustawy. W opinii Sądu organy prawidłowo przyjęły, że brak wymaganego harmonogramu skutkuje karą pieniężną w odniesieniu do każdego kierowcy w wysokości 2000,00 zł, co wynika z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. 20013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej u.t.d.. W przepisie tym jest mowa o karze 2000,00 zł za brak harmonogramu kierowcy (poszczególnego kierowcy), a nie wszystkich lub kilku kierowców zatrudnionych u danego przedsiębiorcy. Pozbawiony racji był wobec tego także zarzut strony skarżącej dotyczący tego, że ewentualnie należało nałożyć karę w wysokości jedynie 2000,00 zł. Sąd uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż okazane w trakcie kontroli plany pracy kierowców K G i H K za miesiące listopad i grudzień 2013 r. nie zawierały wszystkich obligatoryjnych elementów wskazanych w powyższych przepisach. Brak w nich było informacji o miejscach bazy pojazdu, okresach prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji, nie było również podpisu podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonuje przewozy (k. 127 – 130 akt administracyjnych). W tej sytuacji nie można było powyższych planów pracy traktować jako harmonogramu, który potwierdza czas pracy kontrolowanego kierowcy. Dla porównania w aktach sprawy znajdują się harmonogramy innych kierowców, przykładowo P – podpisane przez M. Strona nie wykazała jednocześnie skutecznie, że zachodziły okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność, wskazane w art. 92 c ) u.t.d. Przepis art. 92 c ) ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d.(wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. Toteż nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za brak harmonogramów za listopad i grudzień 2013 r. – za wadliwe i niepełne sporządzenie planów pracy dotyczących kierowców K G i H K. Nie wykazano okoliczności wyłączających odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia u.t.d. Organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonując jego prawidłowej oceny (nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów). Uzasadnienia decyzji wskazywały istotne okoliczności faktyczne i podstawę prawną rozstrzygnięć. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.