III SA/Po 164/21

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki N. Sp. z o.o. (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich [...] (dalej: "Kierownik Nadzoru Wodnego") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w sprawie zwolnienia z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Strona wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, a także z zakazu zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar dla zamierzenia polegającego na ogrodzeniu nieruchomości strony, na której posadowiono biurowiec oraz zakład produkcyjny B. Sp. z o.o. – w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki G. , przez budowę konstrukcji ruchomej z przedłużonych prętów zabezpieczonych na końcach poprzeczną listwą metalową do minimalnego poziomu zwierciadła wody w rzece. Strona wskazała, że wymaga tego bezpieczeństwo publiczne – bezpieczeństwo pracowników i gości ze względu na przedostawanie się na teren zakładu dzikiej zwierzyny (dzików). Kierownik Nadzoru Wodnego decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 232 ust. 4 w zw. z art. 232 ust. 1 oraz art. 14 ust. 6 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), orzekł o nie zwolnieniu spółki od zakazów określonych w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji polegającej na ogrodzeniu nieruchomości strony w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki G. . Organ I instancji zobowiązał przy tym stronę do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to jest likwidacji ogrodzenia nieruchomości przyległego do rzeki G. w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu i umożliwienia przechodzenia przez ten obszar, a także likwidacji dokonanego przegrodzenia rzeki. Dyrektor Zarządu Zlewni, utrzymując w mocy decyzję I instancji, wskazał, że względy bezpieczeństwa publicznego (art. 232 ust. 4 Prawa wodnego) nie dotyczą opisanej przez spółkę sytuacji. Przepisy przewidują wyjątki od przedmiotowych zakazów, które rzadko znajdują zastosowanie w praktyce. Dotyczą one stref ochronnych ustanowionych na podstawie Prawa wodnego, obrębów hodowlanych wyznaczonych na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym, terenów zamkniętych w rozumieniu Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz obszarów istotnych dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego określonych w decyzji właściwego organu Wód Polskich lub dyrektora urzędu morskiego. Dodatkowo Prawo wodne zgodnie z art. 141 daje wojewodom możliwość ustanawiania, na wniosek Wód Polskich, tak zwanego obszaru ochronnego, na którym obowiązują ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Takiego wniosku ze strony Wód Polskich nie było. W świetle powyższego jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest zwolnienie z rzeczonych zakazów, co zdaniem organu II instancji nie miało miejsca. Wskazany przez stronę powód nie znajduje uzasadnienia w ocenie niezbędności dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wizja lokalna przeprowadzona w 2016 r., jak również zawarte w niej uzgodnienia, nie mogą stanowić podstawy do utrzymania ogrodzenia w takim stanie i na nieokreślonych zasadach, jak również bez umocowań prawnych. Zaś argument, że konstrukcja będzie utrzymana do czasu pobytu dzikiej zwierzyny w okolicy zdaje się być nieodpowiedni do całości sprawy. W skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego, podczas gdy organ powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić tę decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy, b) art. 107 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 11, 6 i 7 i 8 K.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił wyrażonego w toku postępowania stanowiska skarżącej wskazującego na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i przyjęcie, że względy bezpieczeństwa publicznego wskazane w art. 232 ust. 4 Prawa wodnego nie dotyczą skarżącej oraz braku wskazania przyczyn, które w ocenie organu uzasadniałyby odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tym zakresie, co w konsekwencji spowodowało uchybienie zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 K.p.a., c) art. 107 § 3, 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 11, 6 i 7 K.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił wyrażonego w toku postępowania stanowiska skarżącej wskazującego, że wkraczanie dzikiej zwierzyny na teren nieruchomości stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i przyjęcie, że argument ten wydaje się być nieodpowiedni do całości sprawy oraz braku wskazania przyczyn, które w ocenie organu uzasadniałyby odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tym zakresie, co w konsekwencji spowodowało uchybienie zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 K.p.a., d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty, niezebranie w sposób pełny materiału dowodowego, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny, polegające na pominięciu faktu, że na nieruchomości skarżącej stoi biurowiec oraz zakład produkcyjny, ponadto pominięcie faktu, że dzika, niebezpieczna zwierzyna wkraczając na teren nieruchomości zagraża przebywającym tam pracownikom skarżącej, czego konsekwencją powinno być odstąpienie od zakazu grodzenia wskazanego w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego, celem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 232 ust. 4 Prawa wodnego, przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia skarżącej od zakazu grodzenia nieruchomości, w sytuacji gdy wydanie decyzji narusza bezpieczeństwo publiczne. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów, to jest: - dokumentacji zdjęciowej ogrodzenia na okoliczność obecnego stanu ogrodzenia, - protokołu z wizji lokalnej w sprawie zabezpieczenia terenu zakładu przed dziką zwierzyną z [...] sierpnia 2016 r. na okoliczność wiedzy organów państwowych dotyczących przyczyn ogrodzenia rzeki na jej granicach, - dokumentacji zdjęciowej z monitoringu na okoliczność wchodzenia dzikiej zwierzyny na teren nieruchomości wraz z korespondencją e-mail dotyczącą pojawienia się dzików na terenie nieruchomości, - wiadomości e-mail pomiędzy skarżącą a pasjonatami turystyki kajakowej na okoliczność udostępnienia nieruchomości przez skarżącą, - dokumentacji zdjęciowej dotyczącej prac budowlanych na terenie nieruchomości, w tym dokumentacji zdjęciowej dotyczącej odnalezienia niewybuchu podczas prac ziemnych, oświadczenia kierownika budowy dotyczącego prac budowlanych, - opinii z [...] lipca 2020 r., w której organ I instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia w postaci rozbudowy i przebudowy zakładu B. Sp. z o.o. na środowisko. Dyrektor Zarządu Zlewni w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – w związku z koniecznością rozpoznania sprawy, uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca ubiega się o zwolnienie spod zakazu przewidzianego w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego, obowiązującego względem rzeki G.. Przepis ten przewiduje, że zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Zwolnienie, o które stara się skarżąca, ujęte zostało w art. 232 ust. 4 Prawa wodnego, w myśl którego właściwy organ Wód Polskich, a na obszarze pasa technicznego dyrektor urzędu morskiego, mogą, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. Decyzja wydawana w oparciu o art. 232 ust. 4 Prawa wodnego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że właściwy organ – po zaistnieniu choćby jednej z przewidzianych tam przesłanek w postaci niezbędności dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego – może, ale nie musi zwolnić z zakazu grodzenia nieruchomości przyległej do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu oraz od zakazu zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. W pierwszej kolejności na organie spoczywa jednak obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy celem ustalenia, czy w sprawie tej w ogóle zachodzi któraś z rzeczonych przesłanek. Podejmowane w tym względzie rozstrzygnięcie nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z poszanowaniem art. 7 K.p.a., wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. oraz przeprowadzenia jego oceny stosownie do art. 80 K.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność rozstrzygnięcia wyklucza także brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa. Na gruncie kontrolowanej sprawy zarówno organ I instancji, jak i II instancji uchybił powyższym wymogom. Po pierwsze, organy te nie podjęły dostatecznych ustaleń zmierzających do wykazania charakteru inwestycji objętej wnioskiem skarżącej. Art. 232 ust. 4 Prawa wodnego stanowi o zwolnieniu z zakazu przewidzianego w ust. 1, to jest o zwolnieniu z zakazu grodzenia nieruchomości przyległych m.in. do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także z zakazu zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Na żadnym etapie postępowania nie zostało zaś przez organ wyjaśnione, czy wniosek skarżącej odnosi się wyłącznie do grodzenia nieruchomości przyległej do rzeki G. w odległości mniejszej niż 1,5 od linii brzegu tej rzeki, czy wniosek ten wykracza poza tak zakreślone granice. Z jednej strony organ stwierdza, że inwestycja dotyczy grodzenia nieruchomości skarżącej w odległości poniżej 1,5 m od linii brzegu rzeki G., z drugiej zaś, że inwestycja ta zlokalizowana jest na rzece G.. Konieczne pozostaje wobec tego poczynienie przez organ w tym względzie jednoznacznych ustaleń faktycznych, a następnie dokonanie ich kwalifikacji prawnej na gruncie przepisów Prawa wodnego, w tym przeprowadzenie oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 232 ust. 4 Prawa wodnego. Po drugie, organy nie wyjaśniły dlaczego w ich cenie w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 232 ust. 4 Prawa wodnego, na którą to przesłankę powołuje się skarżąca spółka, a która sprowadza się do tego, że zwolnienie z zakazu z art. 232 ust. 1 Prawa wodnego jest niezbędne dla bezpieczeństwa publicznego. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zwolnienie od zakazu z art. 232 ust. 1 Prawa wodnego możliwe jest w wyjątkowych sytuacjach, a względy bezpieczeństwa publicznego nie dotyczą opisanej przez skarżącą sytuacji. Nie przesądzając na tym etapie, czy twierdzeniu temu przyznać trzeba rację, organ nie przedstawił argumentacji, która doprowadziła go do ujętego w tym twierdzeniu wniosku. W konsekwencji niewiadomym pozostaje zarówno to, jak organ rozumie wskazane w art. 232 ust. 4 Prawa wodnego "bezpieczeństwo publiczne", jak i to dlaczego zdaniem organu w okolicznościach faktycznych, na które powołuje się skarżąca, a które nie są przez organ kwestionowane (przechodzenie korytem rzeki G. dzikiej zwierzyny na teren zakładu, dostęp osób nieuprawnionych), zwolnienie z zakazu, o którym mowa w art. 232 ust. 1 Prawa wodnego, nie jest niezbędne dla tak rozumianego "bezpieczeństwa publicznego". Bez poczynienia ustaleń, które odpowiadałyby w tym względzie wymogom z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także które znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wydanie wobec skarżącej negatywnego rozstrzygnięcia przybiera charakter dowolny, wykraczając poza granice przyznanego organowi uznania administracyjnego. Organ powinien przy tym przedstawić – w świetle art. 107 § 3 K.p.a. – uzasadnienie faktyczne, jak i prawne do wszelkich skierowanych do skarżącej rozstrzygnięć, w tym także do ujętego w pkt. 2 sentencji decyzji zobowiązania do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie takie nie znajduje bowiem podstaw w przywołanym przez organ art. 232 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa wodnego. W powyższych okolicznościach za niezasadne uznać trzeba zawarte w skardze wnioski dowodowe. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tej regulacji tut. Sąd nie może zastępować organu w czynieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i w dokonaniu ich oceny prawnej. Wobec dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., to do organu należy przeprowadzenie takiego postępowania, w którym naruszenia te nie zostaną powtórzone. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami przedwczesne okazało się odniesienie do zarzutu naruszenia przez organ art. 232 ust. 4 Prawa wodnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt. I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., postanowiono w pkt. II. sentencji wyroku.