III SA/Po 1693/14

Dnia 3 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. ... na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia.... w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ... decyzją z dnia ... działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173), art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznaniu płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 86), § 2, § 5 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 5 i 9, § 9 pkt 1, § 12 ust. 6, § 23 ust. 2, § 50a ust 1 i § 57a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164), art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 5, art. 16 ust. 5, 6 i 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011) , art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz. UE L 30/16 z 31.01.2009 r.), art. 12 ust. 1 lit. d i ust 3, art. 14, art. 23, art. 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316/65 z 2.12.2009) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), odmówił spółce z o.o. "G." z siedzibą w... przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że dnia 14 maja 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2013. W deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 wpisano w pakiecie 8 "Ochrona gleb i wód": wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy na powierzchnię 94,78 ha. Sprawa podlegała kontroli zgodności wniosku i kompletności, po której zostało wystosowane wezwanie do usunięcia braków formalnych, na które producent odpowiedział składając korektę, w której dokonał uzupełnień wniosku. W dniu 20 czerwca 2013 r., na etapie kontroli administracyjnej, wezwano stronę do złożenia wyjaśnień, na które beneficjent również odpowiedział składając prawidłowy formularz korekty. Dnia 30 września 2013 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ... zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2013. W deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 wpisano w pakiecie 8 ochrona gleb i wód: wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy na powierzchnię 57,60 ha. W dokumencie powyższej zmiany, z działek, do których we wniosku złożonym 14 maja 2013 r. był przyporządkowany wariant 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy z rośliną uprawną w międzyplonie - gorczycą białą, usunięto wariant i zadeklarowano go na innych działkach, do których nie wnioskowano we wniosku pierwotnym o płatność rolnośrodowisową. Dodatkowo w dniu 4 października 2013 r. do Biura Powiatowego ... wpłynęło oświadczenie strony o wystąpieniu pomyłki podczas wypełniania wniosku na 2013 r. w zakresie deklaracji pakietu 8-ochrona gleb i wód, z wariantem 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy. Działki z wniosku złożonego w dniu 14 maja 2013 r. nie zostały obsiane gorczycą. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wniosek o udzielenie płatności rolnośrodowiskowej należało złożyć nie później niż do dnia 15 maja 2013. Istniała również możliwość złożenia wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie (do 25 dni kalendarzowych), jednak prowadziłoby to do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. W roku 2013 ostateczny termin składania wniosków (z sankcjami terminowymi) upłynął w dniu 10 czerwca 2013 r. Organ podkreślił, że do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. W przypadku gdy rolnik został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku, może on dokonać zmiany do dnia 31 maja w odniesieniu do tych elementów, co do których składał wyjaśnienia na wezwanie organu, pod warunkiem, że wykryte nieprawidłowości zostały wyjaśnione na korzyść rolnika (elementów, w których nie zostały wykryte nieprawidłowości, powyższe ograniczenie nie dotyczy). Powyższe zmiany rolnik może dokonywać również po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku (16 maja + 25 dni), z tym, że zgłoszenie zmiany do wniosku po dniu 1 czerwca powoduje zmniejszenie o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do powierzchni działek objętej taką zmianą. W związku z powyższym w rozpoznawanym przypadku organ stwierdził, że zmiana do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z dnia 30 września 2013 r., polegająca na dodaniu do płatności w ramach wariantu 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy działek, do których we wniosku złożonym w dniu 14 maja 2013 r. nie był przypisany pakiet rolnośrodowiskowy, została złożona przez producenta po wskazanym powyżej terminie, tak więc nie może zostać uwzględniona w płatności. Spółka z o.o. "G." wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku analizy dokumentów w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że spółce nie przysługuje pomoc finansowa zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 14 maja 2013 r., gdyż jak wykazała przeprowadzona kontrola administracyjna i kontrola na miejscu na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku, nie wysiano międzyplonu ścierniskowego – gorczycy. Zasiewu tego dokonano na gruntach zadeklarowanych dopiero w ramach zmiany do wniosku dokonanej dnia 30 września 2013 r. Równocześnie organ drugiej instancji uznał, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. nie popełnił oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Prawidłowa deklaracja dotycząca wariantu 8.3.1 nie może być, według organu, uznana za taki błąd. Organy nie mogły zakładać, że spółka pomyłkowo nie zadeklarowała właściwych działek do deklarowanego wariantu. Kontrola podczas przyjęcia wniosku ma jedynie charakter formalny i nie może ingerować w sferę materialnoprawną. Spółka z o.o. "G." złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji ... i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: po pierwsze, zasady proporcjonalności ewentualnej sankcji, mimo że należało przyznać pomoc choć w części w miejsce pozbawienia pomocy w całości, tym bardziej że poszczególne działki stanowią samodzielne źródło niezależnych praw; po drugie, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego; po trzecie, prawa unijnego w fazie wdrożeniowej, poprzez ustanowienie przez polskiego ustawodawcę warunków i terminów ograniczających – zawężających dostępność do płatności (dopisanie nowych warunków). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy administracji wydały rozstrzygnięcia bez oparcia ich w przepisach prawa i błędnie analizowały materiał dowodowy. Według strony, organ przyznający pomoc powinien budować zaufanie do organów i tak uzasadnić faktycznie i prawnie decyzję, by stronę przekonać do rozstrzygnięcia. Organowi nie wolno przekraczać luzu decyzyjnego i nie wolno stawiać wymagań, które w prawie nie są zapisane. Skarżąca podkreśliła, że organ wydał akt władczy z błędnym zakwalifikowaniem przepisu o pozbawieniu płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ... wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 14 maja 2013 r. – zmienionego w dniu 30 września 2013 r. – i dotyczyło przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Wnioskowana pomoc finansowa określona została w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173 ze zm.; dalej: "ustawa"), zaś tryb i warunki jej przyznawania, wypłaty oraz zwracania uregulowano w wydanym, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"). Uwzględniając wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego Agencji ... stwierdził, że na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku nie wysiano międzyplonu ścierniskowego – gorczycy. Zasiewu tego dokonano na gruntach zadeklarowanych dopiero w ramach zmiany do wniosku dokonanej dnia 30 września 2013 r. Z tego powodu organ odmówił stronie przyznania żądanej płatności. Równocześnie organ nie stwierdził w sprawie dodatkowych nieprawidłowości. Stanowisko to podzielił Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji w Poznaniu, który wskazał, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. strona nie popełniła oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Prawidłowa deklaracja dotycząca wariantu 8.3.1 nie może być, według organu, uznana za taki błąd. Organy nie mogły zakładać, że spółka pomyłkowo nie zadeklarowała właściwych działek do deklarowanego wariantu. Kontrola podczas przyjęcia wniosku ma wyłącznie formalny charakter. W ocenie Sądu, stanowisko organów w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy, pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (rozporządzenie nr 1698/2005 i przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia), oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Z kolei, w przepisach § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia zawarto warunki przyznania płatności, stanowiąc, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi jeżeli: - realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, - spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Należy również wskazać, że przestrzeganie limitów czasowych na złożenie wniosków pomocowych jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej zaplanowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków pomocowych. W związku z tym na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, wniosek o udzielenie płatności rolnośrodowiskowej uważa się za złożony w rozumieniu art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, tzn. nie później niż do dnia 15 maja 2013. Istnieje również możliwość złożenia wniosku pomocowego, zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, po wyznaczonym terminie (do 25 dni kalendarzowych), jednak prowadzi to do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. W roku 2013 ostateczny termin składania wniosków (z sankcjami terminowymi) upływał w dniu 10 czerwca 2013 r. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. W przypadku gdy rolnik został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku, może on dokonać zmiany do 31 maja w odniesieniu do tych elementów, co do których składał wyjaśnienia na wezwanie Agencji, pod warunkiem, że wykryte nieprawidłowości zostały wyjaśnione na korzyść rolnika (elementów, w których nie zostały wykryte nieprawidłowości, powyższe ograniczenie nie dotyczy). Zmiana do złożonego wniosku o przyznanie danej płatności składana zgodnie z art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 może polegać na: - dodaniu nowych działek ewidencyjnych i rolnych do uprzednio złożonego wniosku o przyznanie tej płatności, - dokonaniu zmian w załączonych do wniosku dokumentach (oświadczenia, umowy, deklaracje) - zmianie, w tym zwiększeniu powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Powyższe zmiany, zgodne z art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, rolnik może dokonywać po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, z tym że zgłoszenie zmiany do wniosku po dniu 1 czerwca powoduje zmniejszenie o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do powierzchni działek objętej taką zmianą. Należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszego przypadku zmiana do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z dnia 30 września 2013 r., polegająca na dodaniu do płatności w ramach "wariantu 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy" działek, do których we wniosku złożonym w dniu 14 maja 2013 r. nie był przypisany pakiet rolnośrodowiskowy – została złożona przez skarżącą spółkę po wskazanym powyżej terminie (10 czerwca 2013 r.). Zatem nie mogła zostać uwzględniona w podstawie płatności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo stwierdziły, że na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia 14 maja 2013 r. nie wysiano międzyplonu ścierniskowego – gorczycy. Zasiewu tego dokonano na gruntach zadeklarowanych dopiero w ramach zmiany do wniosku dokonanej dnia 30 września 2013 r. Z tego powodu organy zasadnie odmówiły skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Równocześnie należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, w myśl którego wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. strona skarżąca nie popełniła oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Deklaracja producenta została prawidłowo wypełniona przez spółkę. Natomiast zmiana do wniosku z dnia 30 września 2013 r. nie mogła być uznana za oczywisty błąd wniosku o przyznanie płatności. Organy nie mogły na etapie kontroli wniosku poddać badaniu jego materialnej treści. Za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1115/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że popełnienie przez stronę błędu we wniosku pomocowym, polegającego na zadeklarowaniu większej powierzchni niż rzeczywista, nie może zostać uznane za oczywistą omyłkę, ponieważ oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej – błąd niebudzący wątpliwości. Tymczasem błąd w zakresie wielkości zgłoszonego do płatności areału, którego wykrycie – jak w niniejszej sprawie – wymaga przeprowadzenia określonych działań kontrolnych, nie może być uznany za oczywistą omyłkę (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 309/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.