III SA/Po 170/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. w T. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. sp. z o.o. w T. z siedzibą w T. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 28 października 2025 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej "organ") ustalił Z. Spółka z o.o. w T. ( dalej również jako: "skarżąca Spółka"), za okres IV kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi - z oczyszczalni ścieków w m. T., zlokalizowanej na działkach ewid. nr [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wskazano, że 29 września 2025 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w [...]") na podstawie przepisu art. 272 ust. 6, 6b i ust.6c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustalił w formie informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługę wodną Nr [...], podmiotowi: Z. Spółka z o.o. w T., za okres IV kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi - z oczyszczalni ścieków w m. T., zlokalizowanej na działkach ewid. nr [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Kwota powyższej opłaty została naliczona na podstawie danych uzyskanych od ww. podmiotu w toku kontroli gospodarowania wodami, przeprowadzonej w dniu 04 sierpnia 2025 r. udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...]/znak sprwy:[...]. Podmiot podpisał oraz nie wniósł uwag do ww. protokołu co potwierdziło, że jest on zgodny ze stanem faktycznym i nie budzi żadnych zastrzeżeń ze strony podmiotu. W dniu 10 października 2025 r. Z. Spółka z o.o. w T. złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi, ustaloną w powołanej informacji Nr [...]. Podniesiono, że wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego spowodowany był okolicznościami niezależnymi od Zakładu. Organ wskazał, że opłata ustalona w informacji Nr [...] z dnia 29 września 2025 r. została obliczona zgodnie z art. 272 ust 6 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg) substancji wprowadzonej ze ściekami do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości tej substancji (546,1500 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT) została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471, dalej jako: rozporządzenie). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 ustawy-Prawo wodne). Dla ścieków komunalnych współczynnik różnicujący dla jednostkowej stawki opłaty za substancję wyrażoną jako wskaźnik ChZT określa § 10 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) Dyrektor podniósł, że zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustalają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Skoro zatem Z. Spółka z o.o. w T. korzystał z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty zmiennej [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi - z oczyszczalni ścieków w m. T., zlokalizowanej na działkach ewid. nr [...]. Z. Spółka z o.o. w T. wywiodła na powyższą decyzję skargę do Sądu wnosząc o jej uchylenie w całości. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 14 ust 2 i ust. 6 pkt 2, art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 6b w zw. z art. 272 ust. 6c i 278 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że podmiot korzystający z usług wodnych powinien ponosić opłatę podwyższoną bez uwzględnienia okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego w postaci opieszałości organu rozpoznającego wniosek i nieuzasadnionym opóźnieniu w wydaniu decyzji; 2. art 6, art 7, art 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności oraz braku winy ze strony Wnioskodawcy w tym, że nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego w terminie i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz zaufania polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego; 3. art. 35 i 36 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i obciążenie strony negatywnymi skutkami zawinionego działania władzy publicznej. Skarżąca spółka wskazała, że posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. znak: [...] WW, które obowiązywało do dnia 30 grudnia 2024 r. W związku z powyższym, wnioskiem z dnia 2 października 2024 r., zwróciła się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. Jak wynika z powyższego Spółka złożyła wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne na 84 dni przez upływem terminu ówcześnie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego dając tym samym czas, zgodny z Kodeksem postępowania administracyjnego na przeprowadzenie postępowania i udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie skarżącej działanie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] jest niezrozumiałe, ponieważ Dyrektor wzywał o bezzasadne rozszerzenie wniosku m.in. do skorygowania wniosku o rozszerzenie i wygaszenie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o przeanalizowanie odbiornika ścieków, gdzie z dokumentacji jednoznacznie wynikało, że pierwszym odbiornikiem jest rów oraz skorygowanie składu i stanu ścieków. Powyższe nieuzasadnione działanie spowodowało, że skarżąca w okresie od 1 stycznia do 31 stycznia 2025 roku nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego nie ze swojej winy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie określono jej za okres IV kwartału 2024 r. opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi – z oczyszczalni ścieków w m. T., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji, gdy na 84 dni przed upływem obowiązującego jeszcze pozwolenia wodnoprawnego skarżąca Spółka złożyła wniosek 2 października 2024 r. (wpływ do organu 7 października 2024 r.) o nowe pozwolenie wodnoprawne. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ) "Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi". Zgodnie z art. 52 ust. 4 Prawa wodnego "Ochrona wód jest realizowana z uwzględnieniem przepisów działu I i działu III w tytule II oraz działów I-III w tytule III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z powyższym, ochrona zasobów środowiska (w tym wód) realizowana jest na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych, w przypadku ochrony wód szczegółowe zasady określają przepisy ustawy - Prawo wodne, którą tym samym należy bezsprzecznie zaliczyć do przepisów w zakresie ochrony środowiska. Niewątpliwie, zapewnieniu realizacji powyższych zasad służy pozwolenie wodnoprawne poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat decyzji. W ocenie Sądu, znaczenie dla niniejszej sprawy mają okoliczności związane z brakiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o które skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem 2 października 2024 r. Zasady wymiaru opłaty zmiennej zostały wprost wskazane w art. 272 ust. 6, ust. 6a, ust. 6b, ust.6c ustawy Prawo wodne. Bezspornym w sprawie jest, że w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, na skarżącą Spółkę został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych do ziemi na podstawie art. 272 ustawy - Prawo wodne, tj. w według ilość ścieków wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz według najwyższej dopuszczalnej wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków. Tym samym, opłata naliczona przez organ była wyższa od opłaty, którą Spółka zobowiązana byłaby uiścić w przypadku, gdyby pozwolenie wodnoprawne posiadała. W myśl bowiem art. 272 ust. 6b, w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Natomiast, zgodnie z art. 272 ust 6c, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) - ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1. Zgodnie z art. 272 ust. 6, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej: 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Z literalnego brzmienia art. 272 ust.6b Prawa wodnego wynika, że ustalenie przez organ, iż podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada pozwolenia, bez względu na przyczyny braku tego pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty na podstawie cytowanej regulacji. Nie ulega wątpliwości, że opłata ta stanowi sankcję za naruszenie przez podmiot korzystający ze środowiska, przepisów dotyczących ochrony środowiska. Mając zatem na uwadze sanacyjny charakter przedmiotowej opłaty, zdaniem Sądu, pomocna w ocenie zasadności jej wymierzenia przez organ, może być uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, dotycząca wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, która co prawda z uwagi na zmianę stanu prawnego nie jest wiążąca w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, to jednak aktualna pozostaje argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu. W szczególności aktualne pozostaje stwierdzenie: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" oraz "Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłata środowiskową". Trafnie w uzasadnieniu ww. uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym, nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji, nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Jednak, dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie wniosku, czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa, i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku - zasad ogólnych korzystania z wód - realizacji usług wodnych). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka w okresie, za który została nałożona na nią opłata zmienna, korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezspornym jest także, że skarżąca Spółka wcześniej posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2014 r. znak: [...] WW, które obowiązywało do dnia 30 grudnia 2024 r. i, że 84 dni przed upływem tego terminu wystąpiła o nowe pozwolenie wnioskiem z dnia 2 października 2024 r. Pismem z dnia 14 listopada 2024 r. organ wezwał ponownie skarżącą Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku, co nastąpiło 2 grudnia 2024 r. Następnie, 31 grudnia 2024 r. organ wszczął postępowanie w sprawie, a 22 stycznia 2025 r. ( fakt ten nie jest kwestionowany przez organ) pracownik organu wezwał spółkę do skorygowania wniosku. Po skorygowaniu wniosku w dniu 31 stycznia 2025 r., organ wydał decyzję. Organ wydając zaskarżoną decyzję, nie odniósł się do tych istotnych okoliczności pomimo, iż strona wskazywała na nie w postępowaniu reklamacyjnym. W świetle powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te mają istotny wpływ na możliwość wymierzenia przez organ spornej opłaty. Wskazać również należy, że skarżąca Spółka w czasie, w którym nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, realizowała zadania z zakresu użyteczności publicznej, do czego organ również się nie odniósł, a co miało kluczowe znaczenie dla oceny, z uwagi na jej działalność i konieczność kontynuowania tej działalności, w oczekiwaniu na nowe pozwolenie wodnoprawne, w kontekście nałożenia opłaty zmiennej. Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Sądu, sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący pominięciem przeprowadzenia oceny okoliczności o podstawowym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ przyjmując wykładnię literalną art. 272 Prawa wodnego przedwcześnie zatem uznał, że zobowiązany jest do naliczenia opłaty zmiennej, pomimo braku odniesienia się do okoliczności mających istotny wpływ na możliwość wymierzenia spornej opłaty na innej podstawie, czym naruszył art. 272 ust. 6 w zw. z ust. 6b i 6c Prawa wodnego. Przy ponownym rozpoznaniu reklamacji organ, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki wymienione w art. 107 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku. Ewentualna ocena tych okoliczności na korzyść skarżącej Spółki nie powinna powodować konieczności ponoszenia opłaty w wyższej wysokości. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.