III SA/Po 1729/14

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2014 roku, nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR", "Agencja") w P. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: "strona", "producent rolny") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], przyznał producentowi rolnemu na 2010 rok jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wskazując, że wznowienie postępowania uzasadnione jest powzięciem przez ten organ informacji o tym, że producent rolny nie był na dzień 31 maja faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2010. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, nakładając jednocześnie sankcje wieloletnie. Na skutek złożenia odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz odmówił stronie przyznania: 1) jednolitej płatności obszarowej, nakładając sankcję w wysokości [...] zł, a także 2) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, nakładając sankcję w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ Agencji wskazał, że kwota sankcji potrącana będzie z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz z krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków, realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, producent rolny zarzucił organowi Agencji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności świadczących na korzyść odwołującego, brak pełnego ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych zarzutów oraz wniosków zgłaszanych w toku postępowania, a nadto przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Odwołujący zarzucił również błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, poprzez przyjęcie, że: a) odwołujący nie był użytkownikiem i nie uprawiał gruntów zgłoszonych do płatności, pomimo posiadania umowy dzierżawy z właścicielem, b) odmowy uznania, że to on dokonywał zasiewów, a także c) niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia zachodzi jedynie w przypadku zaistnienia kwalifikowanej wady wynikającej wprost z przepisów prawa. Jednocześnie organ ARiMR podkreślił, że organy administracji są z urzędu zobligowane do kontrolowania prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, a w przypadku wykrycia wad dających podstawę wznowienia, zobowiązane są do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla jej rozstrzygnięcia, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i muszą być zawarte w decyzji. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy organ Agencji wskazał, że podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące już w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie znane jednak organowi administracji. Tymi nowymi okolicznościami było powzięcie informacji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o tym, że strona nie była faktycznym posiadaczem i użytkownikiem, na dzień 31 maja, gruntów rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2010. Powyższa przesłanka została ustalona w oparciu o wyjaśnienia otrzymane od drugiej strony sporu, to jest od M. G., w dniu [...] marca 2011 r., a stanowiących odpowiedź tejże na wezwanie organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. wystosowane na skutek wystąpienia konfliktu krzyżowego. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ Agencji podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, pochodzącego od M. G., okazało się, że działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] oraz [...], położone w województwie wielkopolskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], zostały zadeklarowane zarówno przez M. B., jak i M. G. Organ Agencji, przywołując między innymi treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podniósł, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma okoliczność faktycznego posiadania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek. Wnioskodawca winien skutecznie udowodnić nie tytuł prawny do danej nieruchomości, a fakt władania nią, nawet w przypadku bezumownego korzystania z gruntu. Aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy przy tym być posiadaczem (samoistnym lub zależnym) działek rolnych, w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ administracji zobowiązany jest przede wszystkim ocenić czy wnioskodawca faktycznie posiada (użytkuje) grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymane zgodnie z normami. Odnosząc się do tej kwestii organ Agencji stwierdził, że akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają żadnego dowodu potwierdzającego, iż odwołujący był w dniu 31 maja 2010 r., a także w okresie późniejszym, użytkownikiem działek rolnych położonych na spornych gruntach. Potwierdzeniem powyższej tezy, zdaniem tego organu, są nie tylko oświadczenia drugiej strony sporu i jej świadków ale przede wszystkim zeznania pełnomocnika odwołującego, złożone podczas przesłuchania w dniu [...] maja 2014 r. Z zeznań tych wynika, że odwołujący przygotowywał pole na uprawy jesienią 2009 roku, na 2010 rok, ale został wyrzucony z pola. Później odwołujący już nie uprawiał tych gruntów. Znajduje to potwierdzenie, w ocenie organu Agencji, w pozostałym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ Agencji wskazał przy tym między innymi na zeznania M. G., która podkreśliła, że to ona z synami była użytkownikiem spornych działek na dzień 31 maja 2010 r., jak i w całym okresie wegetacyjnym. Natomiast zabiegi uprawowe na wymienionych działkach w roku 2010, na jej zlecenie, wykonał [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, producent rolny zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że zaistniały okoliczności do wznowienia postępowania, b) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie odmiennych ocen i kwalifikacji niż miało to miejsce w ustaleniach innych organów, w tym sądowniczych, c) nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, d) przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, e) uznaniu, że skarżący w roku 2010, według stanu na dzień 31 maja, nie był w posiadaniu nieruchomości rolnej, gdy faktycznie ją uprawiał i zasiewał, f) nie ustalenie daty przejęcia nieruchomości przez rodzinę G., g) nie wzięcie pod uwagę faktu zniszczenia przez rodzinę G. zasiewów dokonanych przez skarżącego. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2014 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] czerwca 2014 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w trybie wznowienia postępowania w odniesieniu do ostatecznej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznającej skarżącemu na rok 2010 jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych. Postępowanie administracyjne, poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, musiało zatem w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie, czy spełniona została którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r., a jeśli tak to, jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie stwierdzenia na skutek wznowienia postępowania braku podstaw z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), organ administracji winien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, a gdyby podstawy te zostały potwierdzone organ ten winien zasadniczo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 K.p.a.). Na gruncie kontrolowanej sprawy organ Agencji w ramach wznowienia postępowania zakończonego rzeczoną decyzją ostateczną stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zastosowany przez organ Agencji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Już w tym miejscu zauważyć należy, że wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 K.p.a.). Wiążę się to także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, w tym także art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., mające charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących trzech przesłanek: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; 2) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; 3) okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1999 r., sygn. akt V SA 863/99, Lex nr 50136). Na gruncie kontrolowanej sprawy organ Agencji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego okoliczność faktyczna, na którą powołuje się stosując podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. - to jest okoliczność zgodnie z którą skarżący nie był, na dzień 31 maja 2010 r., faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 - jest dla tego organu okolicznością o charakterze "nowym", a więc okolicznością, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji dotychczasowej, to jest w dniu [...] grudnia 2010 r., a która ujawniła się dopiero po wydaniu tej decyzji. Z ustaleń poczynionych przez organ Agencji wynika co prawda, że powyższa okoliczność została ujawniona w wyniku wyjaśnień M. G. z dnia [...] marca 2011 r., jednakże organ czyniąc te ustalenia całkowicie pominął pisma pochodzące od M. G. datowane na dzień [...] maja 2009 r. oraz [...] września 2009 r. Na ostatnio wspomnianych pismach widnieje z kolei pieczątka organu Agencji, z datą wskazującą odpowiednio na czerwiec oraz na wrzesień 2009 roku, świadcząca o wpływie tych pism do Biura Powiatowego ARiMR w P. Natomiast z treści przywołanych pism wynika między innymi, że M. G. wypowiedziała skarżącemu umowę dzierżawy zawartą dnia [...] marca 2009 r. z J. G., zezwalając na zebranie zbiorów z pól i zakazując wstępu do lasu i na łąki, a także oświadczając, że po żniwach i wykopkach to ona wraz z synami będzie uprawiała ziemię. M. G. wskazała jednocześnie, że od dnia zawarcia wspomnianej ostatnio umowy dzierżawy do dnia [...] maja 2009 r. skarżący zasiał mieszankę zbóż i zasadził ziemniaki na powierzchni ok. [...] ha działki nr [...], z kolei pozostała część ziemi była obsiana przez J. G. żytem, a łąki były skoszone przez M. G. oraz jej synów. W pismach tych M. G. zwróciła się również bezpośrednio do organu Agencji o przyznawanie płatności bezpośrednich, podkreślając, że nie zgadza się aby płatności takie otrzymywał skarżący. Organ Agencji pomijając w swoich rozważaniach ostatnio wspomniane pisma i wynikające z nich okoliczności dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Pominięcie tych okoliczności powoduje, że ocena zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. jest przedwczesna, jednocześnie przedwczesne staje się dalsze merytoryczne odniesienie do kontrolowanej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ Agencji zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności winien ocenić znaczenie pism M. G. z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] września 2009 r. dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. w punkcie II. sentencji wyroku.