III SA/Po 173/13

Dnia 13 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "T" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie obiektów handlowych w pasie drogowym oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2012r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 770,- zł (siedemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. ZDM decyzją z dnia [...] wydana na podstawie. art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01.06.2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), a także § 1 pkt 4, § 5 ust. l Uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. zezwolił firmie T., na umieszczenie części obiektów handlowych w pasie drogowym ulicy [...], drogi powiatowej, [...]. Oznaczenia geodezyjne działki to: [...] Z tytułu umieszczenia w pasie drogowym targowiska organ ustalił opłatę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 29 czerwca 2012 r. firma T sp. z o. o. złożyła wniosek do ZDM w P. w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] pod część obiektów handlowych ( kiosków i pawilonów) o łącznej powierzchni 18,17 m².Wniosek stanowił odpowiedz spółki na pismo ZDM z dnia 21 czerwca 2012r. informujące, że na podstawie decyzji podziałowej [...]., podzielona została działka pierwotna nr [...], na działki od nr [...] do [...]. Po podziale część targowa została wyłączona z pasa drogowego i obecnie zlokalizowana jest na działce nr [...], dla której administratorem jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. (dalej WGN). Część obiektów handlowych spółki T., znajduje się w części na działkach nr [...] oraz nr [...], dla których administratorem jest ZDM, od którego właściciele tych obiektów powinni posiadać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod obiekty handlowe. Za zajęcie pasa drogowego przez okres 210 dni w celu ustawienia części obiektów handlowych o łącznej pow. - 18,17m2 , strona zobowiązana została do zapłaty opłaty liczonej wg stawki przewidzianej dla zajęcia pasa drogowego - drogi powiatowej, dla tzw. strefy Pierwszej, czyli wg normalnej stawki przewidzianej dla takiego zajęcia pasa drogowego tj. - 1,00 zł./ 1m² za dzień. Uzasadniając zastosowaną stawkę opłaty, organ wskazał, że stawka targowa 0,10zł./ 1m² za dzień mogła by być zastosowana tylko w sytuacji, kiedy obiekty handlowe byłyby zlokalizowane na działce administrowanej przez ZDM, na której funkcjonuje targowisko. Sam natomiast fakt umieszczenia obiektu częściowo poza granicami targowiska, nie oznacza, że musi być zastosowana stawka za zajęcie pasa drogowego pod targowisko Spółka z o.o. T. wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., podnosząc, że po wygaśnięciu umowy dzierżawy, od dnia 1 października 2011 r., do 31 grudnia 2011 r. spółka kontynuowała użytkowanie placu targowego w oparciu o decyzję ZDM zezwalającą na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 3.816 m² i zwalniającą spółkę z obowiązku uiszczenia opłaty za jego zajęcie na podstawie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. spółka wystąpiła o dalsze użytkowanie terenu targowiska w pasie drogowym, uzyskując decyzję ZDM z dnia 21 grudnia 2011 r., w której naliczono opłatę za ww. powierzchnię targowiska w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 grudnia 2012 r. i zwolniono spółkę z obowiązku uiszczenia należnych opłat zgodnie ze wspomnianym art. 38 ustawy o drogach publicznych. Ze względu na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. uchwały nr XVII/192/VI/2011 Rady Miasta P. z dnia 30 sierpnia 2011 r., zmieniającej uchwałę nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P., na wniosek spółki, ZDM wydał decyzję z dnia [...] r. zmieniającą - ustalając zmienione stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0, 10 zł/ m² dziennie dla 3.816 m² powierzchni targowiska i zwolnił spółkę z obowiązku ich uiszczenia zgodnie z art. 38 ustawy o drogach publicznych. Odwołująca podniosła nadto, że w następstwie decyzji podziałowej nieruchomości miejskiej, na której znajduje się targowisko [...]., od dnia 4 stycznia 2012 r. targowisko zostało wyłączone z pasa drogowego i znajduje się na działce nr [...] o powierzchni 3.670m². Poza targowiskiem, na działkach będących pasami drogowymi znalazła się między innymi część kiosków handlowych o powierzchni 18,17m² , stanowiąca fragment zabudowy targowiska i będąca jego integralną częścią. Stawka targowa mogłaby być zastosowana tylko w sytuacji, kiedy obiekty byłyby zlokalizowane na działce administrowanej przez ZDM, na której funkcjonuje targowisko i zdaniem strony warunek ten spółka spełnia, bowiem targowisko Rynek [...] zorganizowane jest częściowo także na działce ZDM (częścią kiosków handlowych). Część powierzchni targowiska zajmowana przez kioski handlowe, po decyzji podziałowej [...] znalazła się w pasie drogowym ul. [...] i [...], będąc terenem zarówno uprzednio jak i obecnie wykorzystywanym, jako targowisko. ZDM nie miał wątpliwości stosując stawkę 0,10zł/m² /1dzień dla całej powierzchni targowiska wraz z terenem spornym, wydając decyzję obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. Nie można zatem jak czyni to ZDM w zaskarżonej decyzji jednoznacznie stwierdzić, że targowiskiem jest teren objęty wyłącznie na działce nr [...], natomiast część powierzchni kiosków handlowych znajdujących się w pasie drogowym targowiskiem nie jest. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001r.) art. 127 § 1, art. 138 § 1, pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] jest bezsporny. Odwołująca sama to potwierdza w swoim odwołaniu. Potwierdzeniem tego jest też umowa nr 14 z dnia 10 października 2001r. wraz z załącznikiem graficznym, zawarta pomiędzy "T." , a WGN 133, po podziale [...], w której wskazano: cel targowisko metraż: 3.816m² w terminie do 30 września 2011r. Wspomniany załącznik graficzny do umowy stanowi dowód, który wskazuje granicę nieruchomości miejskich zajętych pod targowisko. Zgodnie z tym załącznikiem należy stwierdzić, że po podziale działka nr [...], kiedyś będąca częścią działki nr [...], w tym fragmencie nigdy nie była zajęta pod targowisko, a Spółka zajmowała teren miejski bez stosownego zezwolenia. Kolegium, zgodziło się także z organem I instancji, że metraż zajęcia został ustalony na podstawie operatu geodezyjnego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Nadto, w ocenie SKO nie można jednoznacznie stwierdzić, jaka była intencja Rady Miasta P. w wydawaniu uchwały nr XVII/92/VI/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. zmieniającej uchwałę nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P.. Stawka targowa, zdaniem organu została wprowadzona, ze względu na umieszczenie w pasie drogowym m.in. Rynku [...]., [...]., placów [...] i [...]., które wcześniej były w administracji i posiadały umowy dzierżawy w WGN-ie, w związku z tym wprowadzono stawkę, podobną do stawki wg, której były naliczane opłaty w tym Wydziale. "T. wniosła skargę do WSA i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 1 12 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 80 k.p.a., - poprzez nie uchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego, jako wydanej bez podstawy prawnej, - poprzez nie zebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, i oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Ponadto, strona zarzuciła również naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez sprzeczność pomiędzy sentencją orzeczenia, a konkluzją uzasadnienia tego orzeczenia, brak daty jej wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny pomiędzy stronami. Na skutek decyzji podziałowej nr [...] r., podzielona została działka pierwotna nr [...], na działki od nr [...] do [...]. Po podziale część targowa zlokalizowana na Rynku [...] została wyłączona z pasa drogowego i obecnie zlokalizowana jest na działce nr [...], dla której administratorem jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. Jednocześnie część obiektów handlowych, w wyniku przeprowadzonego podziału znalazła się w części na działkach nr [...] oraz nr [...], dla których administratorem jest ZDM w P. W następstwie zatem decyzji podziałowej nieruchomości miejskiej, na której znajduje się targowisko Rynek [...], od dnia 4 stycznia 2012 r. targowisko w części zostało wyłączone z pasa drogowego i znajduje się na działce nr [...] o powierzchni 3.670m². Poza działką [...], na działkach będących pasami drogowymi znalazła się między innymi część kiosków handlowych o powierzchni 18,17m², stanowiąca fragment zabudowy targowiska i będąca jego integralną częścią. Jak wynika ze wskazanej wyżej decyzji spółka "T." uzyskała zezwolenie ZDM w P. na umieszczenie części obiektów handlowych w pasie drogowym ulicy [...], (działki nr [...] i nr [...]) Spór pomiędzy spółką ‘T." i organami administracji dotyczy natomiast zastosowanej przez ZDM stawki opłaty za umieszczenie części obiektów handlowych ( części kiosków handlowych) w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 19, poz. 115, z 2007r ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi; za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, na podstawie delegacji wynikającej z art. 40 ust. 8 ww. ustawy ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uchwały Rady Miasta P. Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25 maja 2004 r. zmienionej uchwałą Nr XVII/192/2011 z dnia 30 sierpnia 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania, w § 5 ust. 1 za umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu usługowego lub handlowego z zastrzeżeniem ust. 3 oraz § 5a, ustalono stawkę opłat w pierwszej strefie za zajęcie 1 m² pasa drogowego za 1 dzień w wysokości 1,00zł. W § 5 ust. 3 ww. uchwały ustalono natomiast, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym drogi publicznej obiektu usługowego lub handlowego na targowiskach wymienionych w załączniku Nr 2 do uchwały Nr LVII/609/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie określenia zasad ustalania i poboru, wysokości i stawek opłaty targowej oraz zarządzenia jej poboru w drodze inkasa, ustala się stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego za 1 dzień w wysokości 0,10 zł. W ww. załączniku Nr 2 do uchwały Nr LVII/609/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 7 grudnia 2004 r. w poz. 1 wskazano Rynek [...]. Uchwała Rady Miasta P. Nr XVII/192/2011 z dnia 30 sierpnia 2011r., którą dokonano wskazanej wyżej zmiany § 5, polegającej na ustaleniu odrębnej stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu usługowego lub handlowego na targowiskach weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Jak wskazano natomiast wyżej targowisko Rynek [...] od dnia 4 stycznia 2012 r. w części zostało wyłączone z pasa drogowego i znajduje się na działce nr [...] o powierzchni 3.670m², zaś poza działką [...], na działkach będących pasami drogowymi, znalazła się między innymi część kiosków handlowych o powierzchni 18,17m², stanowiąca fragment zabudowy targowiska i będąca jego integralną częścią. W zaskarżonej decyzji ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego według stawki określonej w § 5 ust. 1 ww. uchwały Organ I instancji uznał bowiem, że stawka targowa w wysokości 0,10 zł./ 1 m² za 1 dzień, czyli ustalona na podstawie § 5 ust. 3 ww. uchwały mogłaby być zastosowana tylko w sytuacji, kiedy obiekty byłyby zlokalizowane na działce administrowanej przez ZDM, na której funkcjonuje targowisko. Jak wskazano na działce nr [...] i [...] targowisko nie funkcjonuje i nie funkcjonowało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, akceptując zastosowaną prze organ I instancji stawkę opłat wskazało również, że nie można jednoznacznie stwierdzić, jaka była intencja Rady Miasta P. w wydawaniu uchwały Nr XVII/192/2011 z dnia 30 sierpnia 2011r w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Stawka targowa, zadaniem organu została wprowadzona ze względu na umieszczenie w pasie drogowym m.in. Rynku [...], które wcześniej były w administracji i posiadały umowy dzierżawy w WEGN-ie, w związku z tym wprowadzono stawkę podobną do stawki wg. której były naliczane opłaty w tym wydziale. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że po podziale nieruchomości na której zlokalizowane jest targowisko Rynek Jeżycki, cześć obiektów handlowych ( część kiosków handlowych o powierzchni 18,17 m²), stanowiąca fragment zabudowy targowiska i będąca jego integralną częścią, co wynika z zaskarżonej decyzji, znalazła się poza działką nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] administrowanym przez ZDM P.. Zdaniem Sądu zatem niewątpliwie w tej sytuacji, ZDM winien zastosować stawkę opłat, wynikającą z § 5 ust. 3 uchwały Rady Miasta P. Nr XVII/192/2011 z dnia 30 sierpnia 2011r. Z treści tej uchwały w żaden sposób nie można bowiem wywieść, jak to uczynił organ I instancji, że w przypadku kiedy jedynie część obiektów stanowiących fragment zabudowy targowiska i będących jego integralną częścią pozostaje w pasie drogowym wykluczone jest zastosowanie stawki targowej w wysokości 0,10 zł./ 1 m² za 1 dzień. Nie wynika z uchwały, że całe targowisko ma być zlokalizowane w pasie drogowym, a obiekt usługowy lub handlowy na targowisku. W przypadku zatem, gdy obiekt handlowy zlokalizowany jest na targowisku, co nie budzi wątpliwości, a na skutek podziału nieruchomości jedynie jego część stanowiąca fragment zabudowy targowiska i będąca jego integralną częścią pozostała w pasie drogowym, ustalenie opłaty według stawki 0,10 zł./ 1 m² za 1 dzień , w ocenie Sadu, jest uzasadnione w świetle uchwały Nr XVII/192/2011 z dnia 30 sierpnia 2011r. Jeżeli zaś organ, tak jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ma wątpliwości, co do intencji Rady Miasta P. w ustaleniu niższej opłaty za zajęcie pasa drogowego, to tym bardziej nie jest uzasadniona taka interpretacja, która jest niekorzystna dla spółki. W szczególności w sytuacji, gdy jak podniosła skarżąca na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. ZDM w wydanym spółce "T." w dniu 20 grudnia 2012 r. zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pod część hali targowej w pasie ulicy [...] zastosował opłatę według stawki 0,10 zł./ 1 m² za 1 dzień. Reasumując, skoro obowiązuje uchwała Rady Miasta P. Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25 maja 2004 r. zmieniona uchwałą Nr XVII/192/2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P., a działki stanowiące pas drogowy zajęte są pod targowisko ( część obiektów stanowiących fragment zabudowy targowiska i będących jego integralną częścią), to opłata z tytułu umieszczenia w pasie drogowym targowiska powinna zostać pobrana w wysokości odpowiadającej stawce targowej, czyli 0,10zł/1m²/1dzień. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji