III SA/Po 1751/13

Dnia 3 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi "A" w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok oddala skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku, adresowaną do "A" w [...], odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 20 grudnia 2012 roku do 21 stycznia 2013 roku stwierdzono następujące nieprawidłowości: - na działce rolnej CK zadeklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej na pow. 0,27 ha pozostawiono nieskoszoną powierzchnię łąki większą niż 10% (kod L17), - na działkach CF oraz AK zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych nie pozostawiono powierzchni nieskoszonej (producent rolny wykosił całą powierzchnię łąki – kod L10). Nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzono także podczas dwóch wcześniejszych kontroli – podczas kontroli zrealizowanej w roku 2010 (brak pozostawienia 5-10% nieskoszonej powierzchni - kod L10) oraz podczas kontroli realizowanej w dnia od 29 listopada 2011 roku do dnia 1 stycznia 2012 roku (kod L10 oraz L10 N2000 – producent wykosił całą powierzchnie łąki). W konsekwencji organ uznał, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku ujawnienia kolejnego uchybienia w przestrzeganiu wymogów, o których mowa § 28 ust. 3 rozporządzenia Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie płatności w wysokości stosownej do stwierdzonych nieprawidłowości. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność przeprowadzenia wykoszeń zgodnie z wymogami uprawniającymi do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że przepis § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie mógł mieć zastosowania w sprawie albowiem mowa w nim o niezrealizowaniu całości zobowiązania. Natomiast strona nie zrealizowała jedynie części zobowiązania. Uchybienia dotyczą tylko części działek CF i AK. Ponadto podstawą do odmowy w ocenie organu było stwierdzenie po raz kolejny uchybień w realizacji wymogów tego samego wariantu. Strona podniosła, że wykoszenie całej powierzchni łąki na działce AK zostało dokonane przez nieznane jej osoby i bez jej wiedzy. Rolnik odpowiada za spełnienie wymogów na zasadzie winy, a nie na zasadzie ryzyka. W omawianym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy wykoszenie całej powierzchni łąki wynikało z ingerencji w uprawy poza wiedzą rolnika. Dwa wcześniej stwierdzone przypadki naruszeń były zawinione przez Kombinat, co pozostaje bezsporne. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku aktualnie stwierdzonego naruszenia. Z powyższych względów, w ocenie strony, nie ma podstaw do stwierdzenia kolejnego naruszenia wymogów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] września 2013 roku, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyjaśniono, że na system sankcjonowania (redukcji i odmowy) nieprzestrzegania wymogów dla otrzymania płatności rolnośrodowiskowej składają się regulacje zawarte w § 27 i § 28 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz ust. 2a, a także załącznik nr 7 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. System jest wielostopniowy i zakłada, że pierwsze uchybienie skutkuje zmniejszeniem płatności o 50% (27 ust. 1 powołanego rozporządzenia). W przypadku stwierdzenia ponownego (drugiego) uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatności za ten wariant nie przyznaje się w danym roku i roku następnym (§ 27 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Jeżeli pomimo dwukrotnego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów tego samego wariantu zostanie ono stwierdzone po raz kolejny (trzeci raz), to płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi (§ 28 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia). Powyższe zasady sankcjonowania znajdują zastosowanie także do wymogu obowiązującego w ramach pakietu 3 polegającego na pozostawieniu 5-10% powierzchni łąki nieskoszonej. Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że obowiązkiem rolnika jest dopilnowanie, aby wymogi podstawowe dla realizowanego wariantu zostały dochowane, deklaracja o przystąpieniu do programu rolnośrodowiskowego zobowiązuje producenta rolnego do spełniania wymogów otrzymania płatności. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w przypadku działek AK i CF wykoszona została cała powierzchnia łąki. Na działce AK odrost runi uniemożliwiał wydzielenie powierzchni nieskoszonej i świadczył o wykoszeniu całej powierzchni. Dokumentacja fotograficzna działki CF potwierdza wykoszenia całej powierzchni działki. Organ odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Uznał bowiem, że przeprowadzenie tego dowodu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Na dzień kontroli bezsprzecznie stwierdzono i udokumentowano, że łąki oznaczone CF i AK zadeklarowane do płatności rolnośrodowiskowych zostały wykoszone na całej deklarowanej powierzchni. Natomiast obowiązkiem rolnika było zarówno pozostawienie 5-10% nieskoszonej powierzchni łąki, a także dopilnowanie, aby ten wymóg został spełniony. Przerzucanie odpowiedzialności na osoby trzecie nie stanowi przesłanki do tego, aby uznać odwołanie za słuszne. "A" w [...] skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zmiany decyzji ją poprzedzającej poprzez przyznanie płatności w wysokości zgodnej ze złożonym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się kolejnych uchybień, czyli z własnej winy doprowadziła do skoszenia działek rolnych AK i CF, - naruszenie § 28 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 polegające na uznaniu, że wykoszenie całych powierzchni działek AF i CF (w skardze błędnie wskazano CK) stanowiło kolejne uchybienie w przestrzeganiu wymogów, podczas gdy organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia kto odpowiada za wykoszenie łąk, - naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu ze świadków, na okoliczność kto dokonał całościowego wykoszenia spornych działek, co skutkowało błędnym ustaleniem, że to skarżąca nie spełniał wymogu otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, - naruszenia art. 107 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez podanie błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, co skutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, - naruszenie art. 30, art. 32 i nast. w związku z art. 37a i 37b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu z uchybieniem zasad dotyczących takiej kontroli, a w szczególności brak zawiadomienia skarżącego o kontroli, jej terminie i zakresie, co przyczyniło się do pomniejszenia płatności wobec błędnych ustaleń faktycznych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.). Nieuzasadnione są twierdzenia skargi, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Już w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy przyznał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa błędnie wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia - zamiast § 28 ust. 2 pkt 2 powołany został § 28 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił przy tym, że wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd podziela w całości stanowisko organów administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi błędne powołanie podstawy prawnej nie jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Błąd został usunięty w postępowaniu odwoławczym i nie miał wpływu na trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Całkowicie nieuprawnione i nieprawdziwe są zarzuty dotyczące braku zawiadomienia skarżącego o kontroli na miejscu. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że przedstawiciel skarżącego nie tylko został powiadomiony o terminie kontroli, ale także brał w udział w kontroli, a nadto podpisał protokół z przeprowadzonej kontroli. Skarżąca przyznała, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że wcześniejsze dwa przypadki braku przestrzegania wymogu polegającego na braku pozostawienia 5-10% nieskoszonej łąki są bezsporne. To skarżąca dokonała wykoszenia całej powierzchni łąki. Na obecnym etapie postępowania bezsporne pozostaje, że powierzchnia działek AF i CF zostały wykoszona w całości, a tym samym warunek przyznania płatności nie został spełniony. Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest także utrzymanie przez rolnika stanu warunkującego przyznanie płatności. Celem programu płatność rolnośrodowiskowa jest bowiem nie tylko uzyskanie ekwiwalentu za utracone dochody, ale także uzyskanie stanu poprawy stanu środowiska. W postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej organ musi uwzględniać oba cele. Rozstrzygnięcie ewentualnego konfliktu pomiędzy wskazanymi wartościami (celami programu rolnośrodowiskowego, przyznanie płatności pomimo braku utrzymania stanu niewykoszenia całej powierzchni łąki) należy rozpatrywać na gruncie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.15). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że powołany przepis nie dotyczy jedynie sytuacji zwrotu otrzymanej pomocy, ale znajduje zastosowanie także do sprawy odmowy przyznania płatności. Wbrew stanowisku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa okoliczność czy wykoszenia spornych działek dokonała Skarżąca czy nieznane osoby trzecie nie było okolicznością indyferenta dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Podkreślić jednak należy, że stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego oraz odmowa przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.). Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy ujawnia bowiem, że stwierdzone uchybienia przepisom prawa materialnego i prawa procesowego mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale jedynie w przypadku działki AK. Tylko w tym przypadku zarzut wykoszenia całości działki przez nieznane osoby oraz brak oceny tego zdarzenia przez pryzmat wyjątkowych okoliczności pozostaje aktualny. Natomiast w przypadku działki CF (w skardze błędnie wskazana jako CK) wyjaśnienia strony wskazujące na wykoszenie działki przez osoby trzecie na przystają do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. W tym przypadku skarżąca nie podnosiła, że działka została wykoszona przez osoby trzecie i jednocześnie podkreślała, że wymóg zachowania powierzchni niewykoszonej został spełniony. Na dowód tego strona załączyła dokumentacje fotograficzną. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią pisma z dnia 22 marca 2013 roku, dotyczącego zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń do protokołu kontroli, przesłana przez stronę dokumentacja fotograficzna powierzchni niewykoszonej nie stanowiła podstaw do zmiany zapisów raportu z czynności kontrolnych, albowiem udokumentowana powierzchnia z większym odrostem runi (teren między drzewami) nie została zakwalifikowana do powierzchni działki rolnej z uwagi na przekroczenie 50 szt. drzew na hektar. Mając na uwadze powyższe Dyrektor ARiMR bez przekroczenia zasad swobodnej oceny materiału dowodowego, bez potrzeby przesłuchania świadków wskazanych przez stronę, słusznie uznał, że wykoszenia całej powierzchni zakwalifikowanej do płatności dokonała Skarżąca, wbrew wymogom określonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Powyższe ustalenia, po uwzględnieniu przyznanych przez stronę dwóch wcześniejszych przypadków nieprzestrzegania wymogu polegającego na pozostawieniu 5-10% nieskoszonej łąki, były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności na rok 2012 zgodnie z przepisem § 28 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.