III SA/Po 1796/14

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Wielkopolskiej Organizacji Samorządnego Związku Zawodowego [...] na akt Starosty z dnia 25 maja 2009 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oddala skargę Wielkopolska Organizacja Samorządnego Związku Zawodowego [...] złożyła, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na akt zatwierdzenia przez Starostę projektu stałej zmiany organizacji ruchu w centrum miasta G., nr [...] z dnia 25 maja 2009 r., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżony akt, zdaniem skarżącego, narusza zbiorowy interes prawny, wynikający z przepisu 49.32.Z Działalność taksówek osobowych - Załącznika "Wyjaśnienia PKD 2007" (str. 226) do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. nr 251, poz. 1885), który stanowi, że "Podklasa ta obejmuje działalność polegającą na przewozie indywidualnych pasażerów do ustalonych przez nich miejsc", ponieważ Znaki B-36 "Zakaz zatrzymania" na ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz znak B-l "zakaz ruchu w obu kierunkach" przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] uniemożliwiają wykonywanie działalności polegającej na przewozie indywidualnych pasażerów do ustalonych przez nich miejsc, zatem akt zatwierdzający stałą organizację ruchu narusza interes prawny osób wykonujących działalność taksówek osobowych, w obronie którego staje związek zawodowy. Powołując się na art. 22 Konstytucji RP, skarżący podniósł, że znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" oraz znak B-36 "Zakaz zatrzymania" nadmiernie ograniczają swobodę wykonywania działalności podmiotów wymienionych w podklasie 49.32.Z - Działalność taksówek osobowych, a organ zatwierdził te ograniczenia, pomijając ważny interes publiczny - przewóz pasażerów do ustalonych przez nich miejsc, ponadto ograniczenia te nie zostały wprowadzone w drodze ustawy, tylko w drodze zatwierdzenia przez organ aktu. Zatwierdzona organizacja ruchu drogowego w zakresie znaków: B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" oraz B-36 "zakaz zatrzymania" wobec działalności taksówek osobowych, jest także, zdaniem skarżącego, sprzeczna z art. 7 Prawa przewozowego, gdyż dodatkowo zwalnia przewoźnika od obowiązku przewozu do ustalonych przez pasażera miejsc, pomimo braku ustawowych ku temu podstaw. Skarżący podniósł nadto, że w opisie technicznym projektu organizacji ruchu – w ramach charakterystyki drogi i zakresu dostępu do drogi – uzasadnienie dla umieszczenia w drodze znaków drogowych oraz wprowadzonych odstępstw od ograniczeń dotyczących zatrzymania i ruchu pojazdów zostało całkowicie pominięte. Przedmiotowy projekt przy ul. [...] wprawdzie dopuszcza umieszczenie tabliczki z odstępstwami, jednak "Nie dotyczy TAXI", nie figuruje na tabliczce pod znakiem, co zdaniem skarżącego, ma wpływ na wadliwość projektu. W opinii skarżącego również oznakowanie ulic [...] i [...] znakiem B-36 nie zostało w opisie technicznym uzasadnione. Uzasadnienie projektu nie zawiera analizy wprowadzonych znakami B-1 i B-36 ograniczeń i skutków wprowadzenia tych zakazów. Powołując się na treść pkt 3.2.37 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), wskazał, że znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Tymczasem chwilowe unieruchomienie taksówki w celu wsiadania lub wysiadania pasażerów nie może spowodować pogorszenia płynności ruchu, zmniejszenia przepustowości i wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, jeżeli istnieją dla innych uczestników ruchu drogowego warunki do stosowania przepisów o ruchu drogowym, w szczególności zasad omijania (przejeżdżania, przechodzenia) obok nieporuszającego się pojazdu (art. 23 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym). Ponadto, nawet przy największym natężeniu ruchu należy mieć na uwadze, że zatrzymanie i postój pojazdu (w tym taksówki) są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia (art. 46 ust. 1 P.r.d.). Potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych, jednego z warunków do wydania, na podstawie art. 10 ust. 12 pkt 2 P.r.d., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie została uwzględniona przez zatwierdzającego organizację ruchu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc że działanie organu administracji było zgodne z przepisami prawa. Zdaniem Starosty brak jest podstaw do uznania, że wystąpiły nieprawidłowości w związku z zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu w centrum miasta G., nr [...], jak również brak jest podstaw do zmiany obecnie obowiązującej organizacji ruchu w mieście G., co zostało wykazane w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2012 r. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. przedstawiciel Starosty dodatkowo podkreślił, że celem zaskarżonego projektu była poprawa sprawności i bezpieczeństwa ruchu. Jest to obszerny projekt dotyczący centrum G. i wprowadzone w nim zmiany poprzedzone były 3 - letnimi konsultacjami z Policją i jednostkami samorządowymi, a także rozmowami z właścicielami jednej z korporacji taksówkowej, w której działa ten związek, tj. z L. Z., właścicielem i jednocześnie przewodniczącym skarżącego związku zawodowego. Pełnomocnik organu dodał, że ścisłe centrum G., które nie jest dużym miastem, ma gęstą zabudowę z wąskimi uliczkami i od postawionych znaków zakazu zatrzymywania się nie ma większej odległości niż 100-200 m do postoju taksówek. W G. wydano blisko 200 licencji taksówkarzom, a na wszystkich postojach taksówek w całym mieście jest ok. 80-90 miejsc postojowych, zatem tych miejsc wystarcza dla wszystkich jeżdżących taksówek przy założeniu 12-godzinnego dnia pracy. Deptak na pewnym odcinku ul. [...] oznaczony znakiem B-1 funkcjonuje od dawna, a ten projekt jest kontynuacją zakazu ruchu w obu kierunkach i uporządkowania oznakowania. Na bieżąco analizowany jest stan bezpieczeństwa i płynności ruchu i od czasu zatwierdzenia zaskarżonego projektu powstało już co najmniej kilkanaście projektów zmian, które dostosowują oznakowanie na drogach do aktualnej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, LEX nr 1476996 zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały, zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie – na zasadzie powszechności dostępu. W art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) stanowi się, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Działalność na gruncie ustawy o drogach publicznych podejmują organy tych jednostek samorządowych (art. 19 ust. 1 i 2), które wpływają na sposób zachowania uczestników ruchu drogowego, m.in. poprzez takie czynności jak zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, stanowiące akty władztwa publicznego o charakterze generalnym. Natomiast prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt Starosty zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu w centrum miasta G. z dnia 25 maja 2009 r. Prawo do zaskarżenia tego aktu wynika zatem z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), który – jak przyjęto w wyżej powołanej uchwale NSA – upoważnia również do zaskarżenia aktów starosty wydawanych w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu. Stosownie do powyższego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zasadniczą kwestią wymagającą zbadania w niniejszej sprawie była zatem legitymacja materialna do zaskarżenia aktu Starosty, a więc rozważenie, czy zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego – jednostki organizacyjnej Związku Zawodowego [...], tj. de facto taksówkarzy w mieście G., na rzecz których skarżący w tym zakresie podejmował działania. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak zgodnie, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt II SA 2160/03, LEX nr 160419). W niniejszej sprawie skarżący, działający na rzecz taksówkarzy w mieście G., zaskarżył akt Starosty polegający na zatwierdzeniu projektu stałej zmiany organizacji ruchu w centrum miasta G., podnosząc że znak B-36 "zakaz zatrzymania" na ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] uniemożliwiają wykonywanie działalności polegającej na przewozie indywidualnych pasażerów do ustalonych przez nich miejsc, zatem akt zatwierdzający stałą organizację ruchu narusza interes prawny osób wykonujących działalność taksówek osobowych, w obronie którego występuje skarżący związek zawodowy. Rozważając powyższe, należy stwierdzić, że taksówkarze wykonujący w mieście G. działalność polegającą na przewozie indywidualnym pasażerów niewątpliwie są bezpośrednio zainteresowani jak największą swobodą w zakresie wjazdu i zatrzymywania się na terenie miasta w związku z wykonywanymi przewozami. To niewątpliwie świadczy o istnieniu faktycznego interesu w podważaniu aktu zatwierdzającego projekt stałej zmiany organizacji ruchu przewidujący ograniczenia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak – jak utrzymuje skarżący – uniemożliwienia wykonywania wspomnianej działalności gospodarczej przez taksówkarzy. Co najwyżej można mówić w tym wypadku o pewnym ograniczeniu swobody w poruszaniu się po drogach i zatrzymywaniu, co jednak nie stanowi – jak zdaje się do tego zmierzać Skarżący – ograniczenia swobody wykonywania działalności gospodarczej. Należy bowiem podkreślić, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie ma charakteru nieograniczonego w tym sensie, że prowadzący działalność mają przecież obowiązek respektowania istniejącego porządku prawnego. W niniejszym przypadku oznacza to obowiązek dostosowania się do znaków drogowych, które mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa i przepustowości w ruchu drogowym. Ograniczenia stąd wynikające dotyczą przy tym nie tylko taksówkarzy, ale także innych użytkowników drogi i nie można ich ocenić jako nadmierne czy nieuzasadnione. Należy bowiem zaznaczyć, że - jak wyjaśnił przedstawiciel Starosty na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r., od postawionych znaków zakazu zatrzymywania się nie ma większej odległości niż 100-200 m do postoju taksówek, co oznacza, że kwestionowane przez skarżącego znaki drogowe nie stanowią nadmiernej uciążliwości dla taksówkarzy, ani osób, na rzecz których wykonują przewozy. Ponadto, jak dalej wynika z wyjaśnień przedstawiciela Starosty, deptak na pewnym odcinku ul. [...] oznaczony znakiem B-1 funkcjonuje od dawna, a projekt, którego zatwierdzenie kwestionuje skarżący, jest jedynie kontynuacją tego zakazu ruchu w obu kierunkach i uporządkowania oznakowania. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie doszło do wskazywanego przez skarżącego naruszenia interesu prawnego mającego mieć oparcie w powołanych przepisach prawa. Jednocześnie zaskarżony akt zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu jest uzasadniony względami bezpieczeństwa i przepustowości w ruchu drogowym, a więc nie narusza obiektywnego porządku prawnego. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił, orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).