III SA/Po 180/08

Dnia 20 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Barbara Koś ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska /-/ T.M. Geremek Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że powyższą decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił L. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., gmina S. oznaczonej geodezyjnie: obręb P., ark. mapy [...], działki nr [...], [...], [...],[...],[...] i [...] w związku z jej podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. Od powyższej decyzji L. P. nie wniósł odwołania, lecz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który oparł na przepisach ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), zarzucając w szczególności zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu, niewydanie przez organ I instancji postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, niezapewnienie stronie udziału w czynnościach związanych z przygotowaniem niezbędnego operatu szacunkowego, a tym samym rażące naruszenie art. 121, 122, 123 § 1, 165 § 1, 180, 187 § 1, 188 i in. Ordynacji podatkowej. Kolegium podkreśliło, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 104 kpa, a jej materialnoprawną podstawę stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zaś postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym. Powołanie przez pełnomocnika skarżącego przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej nie może zatem prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Zdaniem organu niewskazanie przez pełnomocnika skarżącego przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa stanowiącym wyczerpujące wyliczenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zamyka drogę do wszczęcia postępowania w tym zakresie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. P. wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 157 kpa, formułując zarzuty: - zaniechania przez organ podjęcia czynności zmierzających do zabrania pełnego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu, tj. rażące naruszenie art. 10 § 1, 77 § 1 i § 3, 78 § 1 i 89 kpa, - wydania decyzji z datą wsteczną do zakreślonego terminu zakończenia postępowania, tj. rażące naruszenie art. 7, 8 i 10 § 1 kpa, - prowadzenia postępowania w sposób uniemożliwiający skorzystanie z przysługującego stronie prawa wynikającego z obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa, - naruszenie art. 10 § 1, 77 § 1 i 3, 78 § 1 i 89 kpa dotyczących zapewnienia udziału strony w czynnościach związanych z przygotowaniem niezbędnego operatu szacunkowego, - wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego, tj. rażące naruszenie art. 35 i 77 § 1 kpa oraz art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wymienionych w art. 156 kpa) jest rażące naruszenie prawa, na które powołuje się skarżący. Organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), gdyż przed wydaniem decyzji nie powiadomił skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i nie zamieścił w aktach adnotacji o przyczynach odstąpienia od tej zasady. Podane przez skarżącego uchybienia stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), co też wiąże się z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Są to jednak naruszenia o charakterze procesowym, a nie materialnoprawnym i nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie Kolegium podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 6.10.2000 r. (V SA 316/00), w świetle którego naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył L. P., zarzucając: - błędne rozstrzygnięcie, iż oczywiste naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9 i 10 kpa nie wyczerpuje znamion art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, czym naruszono art. 6 kpa, - błędne rozstrzygnięcie, iż uchybienia natury formalnej (procesowej) nie stanowią naruszeń, które można by rozpatrywać w trybie art. 156 kpa, czym naruszono art. 6 kpa. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazano, iż niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych zachodzi m.in. wtedy, gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa, nie wskazując naruszenia prawa materialnego. Zdaniem organu wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialny, tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W konsekwencji organ stwierdził, iż brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane przez skarżącego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, w którym nie ma możliwości ponownego rozstrzygania co do istoty sprawy, której dotyczy kwestionowana decyzja, lecz prowadzi ono do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w tym przedmiocie ma więc na celu ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania tej instytucji. Wszczęcie tego postępowania może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony i to bez konieczności wydawania w tym przedmiocie formalnego orzeczenia o wszczęciu postępowania (art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa). Samo zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez uprawniony podmiot uruchamia to postępowanie z chwilą złożenia wniosku bez odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 kpa). Przy czym wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jest uzasadnione tylko w przypadku niedopuszczalności podmiotowej bądź przedmiotowej tego postępowania, a więc gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej bądź przez stronę nie mającą zdolności do działania w sprawie, jak również w przypadku nieistnienia decyzji, której ważność należy poddać ocenie bądź też zaistnienia innych przeszkód prawnych przewidzianych w odrębnych przepisach (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 776). Natomiast brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2.04.1998 r., IV SA 1438/96, Lex nr 45944; wyrok NSA z dnia 10.07.1998 r., I SA 2157/97, Lex nr 45125; wyrok NSA z dnia 27.01.1999 r., I SA 1114/98, Lex nr 47964). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, nie badając w ogóle wyżej wskazanych kwestii formalnoprawnych przesądzających o niedopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego, lecz powołując się na niewykazanie przez pełnomocnika skarżącego przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Tymczasem, jak wykazano powyżej, okoliczność ta nie daje podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 kpa. Oznacza ona w istocie uznanie braku materialnoprawnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniałoby odmowę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 1 kpa. Powyższa sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem świadczy o naruszeniu powołanych przepisów postępowania, jak również art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie nie zostało "naprawione" przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Decyzją z dnia [...] Kolegium utrzymało bowiem w mocy decyzję z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji również nie wskazując żadnych przyczyn formalnych uzasadniających to rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ rozpoznał jeden z zarzutów skarżącego mających uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, tj. pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, stwierdzając naruszenie art. 10 i art. 8 kpa, które jednak w ocenie organu nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W ten sposób Kolegium ponownie dokonało oceny zasadności zarzutów przedstawionych przez skarżącego z punktu widzenia art. 156 § 1 kpa, co winno prowadzić do ewentualnego orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa). Należy także zwrócić uwagę, iż wydanie decyzji administracyjnej powinno być poprzedzone szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym zgodnie z wymogami wynikającymi w szczególności z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa, w którym organ winien w sposób wyczerpujący zbadać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane ze sprawą. Natomiast dokonane ustalenia faktyczne i ich ocena prawna winny znajdować wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Wymogom tym nie czynią zadość obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie, w których odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniono w istocie brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. Decyzja z dnia [...] w ogóle nie analizuje przy tym zarzutów skarżącego z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, pomimo że samo błędne wskazanie przepisów prawnych nie przesądza o bezzasadności zarzutów i nie zwalnia z obowiązku zbadania zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast decyzja z dnia [...] jedynie wybiórczo odnosi się do zarzutów przedstawionych przez stronę, nie rozpoznając wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienia obu decyzji są więc nieadekwatne do ich sentencji, gdyż nie zawierają ustalenia niedopuszczalności podmiotowej bądź przedmiotowej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniałoby odmowę wszczęcia postępowania. Natomiast przesądzenie w uzasadnieniach decyzji braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, które winno skutkować odmową stwierdzenia nieważności, nie znajduje z kolei odzwierciedlenia w sentencji decyzji, a jednocześnie było przedwczesne, biorąc pod uwagę, że organ nie poczynił istotnych ustaleń w tym względzie i nie rozważył wszystkich zarzutów skarżącego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. . Wyżej wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ administracji art. 157 § 3 kpa i art. 158 § 1 kpa, a także art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. W tej sytuacji rozpoznanie zarzutu skargi poprzez dokonanie oceny, czy zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9 i 10 kpa stanowi w niniejszej sprawie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, byłoby przedwczesne z uwagi na konieczność dokonania ponownej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji. W tym miejscu warto jedynie wskazać, iż co do zasady Sąd podziela stanowisko skarżącego, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może dotyczyć nie tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, ale również przepisów prawa procesowego - z wyjątkiem jednak tych, które dają podstawę do wznowienia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, stosując się do powyższych wskazań, przeprowadzi postępowanie w celu ustalenia, czy w sprawie zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 kpa, mając na uwadze, iż badanie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji winno być przedmiotem właściwego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po uprzednim przesądzeniu kwestii dopuszczalności tego postępowania. Ustalenie niedopuszczalności podmiotowej bądź przedmiotowej postępowania wyklucza bowiem merytoryczne badanie przesłanek nieważności i winno skutkować odmową wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Natomiast stwierdzenie braku podstaw prawnych do orzeczenia nieważności decyzji (po uprzednim ustaleniu jego dopuszczalności) uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa). Uwzględniając powyższe rozważania, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 powyższej ustawy. /-/B. Koś /-/B. Sokołowska /-/T. M. Geremek