III SA/Po 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A w P. na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 12 lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego w związku z odrzuceniem protestu o d d a l a s k a r g ę /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/M. Lorych – Olszanowska Spółka A z siedzibą w P. złożyła w dniu 27 lutego 2009r. dokumentację aplikacyjną (wniosek preselekcyjny) projektu pod nazwą "Stworzenie równego dostępu do sieci gazowej dla podmiotów funkcjonujących w miejscowości O. poprzez budowę gazociągu średniego ciśnienia". Zgłoszenie projektu nastąpiło w ramach Konkursu nr 06/III/2008 dla Działania 3.2 "Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku" ogłoszonego w dniu 29 grudnia 2008r. przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego jako instytucję zarządzającą Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (WRPO) na lata 2007 – 2013. Zgodnie z regulaminem konkursu nr 06/III/2008 w pierwszym etapie wniosek został poddany ocenie formalnej, której wynik był pozytywny dla wnioskodawcy. W wyniku przeprowadzonej przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu jako instytucję pośredniczącą w realizacji Priorytetu III WRPO weryfikacji strategicznej złożonej dokumentacji, wnioskodawca otrzymał pismo z dnia 12 lutego 2010r., nr [...] z informacją o negatywnym wyniku oceny strategicznej. W uzasadnieniu wskazano, że projekt uzyskał łącznie 7 punktów, co stanowi 22,58 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania i zgodnie z regulaminem konkursu, projekty, które otrzymały mniej niż 60 % maksymalnej do uzyskania liczby punktów, zostają odrzucone i nie podlegają dalszej ocenie. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę o prawie wniesienia protestu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, Biura Obsługi Funduszy, w formie pisemnej wraz z odpisem protestu, to jest w dwóch jednakowych egzemplarzach oraz wskazano co protest powinien zawierać. Poinformowano ponadto wnioskodawcę, że Dyrektor Biura Obsługi Funduszy odrzuca protest, jeśli mimo prawidłowego pouczenia wniesiono go: po terminie; w sposób sprzeczny z pouczeniem; do niewłaściwej instytucji; w niewłaściwej formie, w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia protestu lub w wyniku wydania orzeczenia sądowego. Wskazano, że podstawę do rozpatrzenia protestu stanowi Przejściowa Procedura Odwoławcza WRPO na lata 2007 -2013, przyjęta uchwała nr 2336/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2009 r., działającego jako Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 – 2013. Podano także, że treść wskazanej wyżej procedury znajduje się na stronie www.wrpo.wielkopolskie.pl w zakładce: Konkursy – dokumenty/Procedura odwoławcza. Protest złożony przez wnioskodawcę w dniu 1 marca 2010 r. został odrzucony przez instytucję zarządzającą na podstawie rozdziału V ust. 3 lit.c tiret 4 Przejściowej Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013 jako wniesiony w niewłaściwej formie, o czym zawiadomiono wnioskodawcę w piśmie – informacji o odrzuceniu protestu z dnia 8 marca 2010 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Przejściowa Procedura Odwoławcza Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 (zwana w dalszej części "Procedurą Odwoławczą"), określająca przesłanki do odrzucenia protestu, przyjęta została uchwałą nr 2336/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2009r., działającego jako Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 - 2013. Wskazana wyżej uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego przyjęta została na podstawie art. 26 ust. 1 w związku z art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. z 2008 r. Nr 216; poz. 1370), zgodnie z którymi system realizacji WRPO na lata 2007 - 2013 musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. W treści wskazanej wyżej uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego znajduje się upoważnienie Dyrektora Biura Obsługi Funduszy do wykonania tej uchwały. Na podstawie powyższego upoważnienia, zgodnie z rozdz. V ust. 4 w związku z rozdz. II ust. 2 Procedury Odwoławczej, Dyrektor Biura Obsługi Funduszy upoważniony jest do odrzucenia protestu, w szczególności w przypadku, jeśli został on wniesiony w niewłaściwej formie. Zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji o ocenie strategicznej wniosku protest powinien być wniesiony w formie pisemnej do Biura Obsługi Funduszy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, zgodnie z rozdz. IV ust. 1 Procedury Odwoławczej. Wskazane pouczenie zawiera również informację o tym, iż szczegółowy opis sposobu wniesienia protestu znajduje się na stronie internetowej www.wrpo.wielkopolskie.pl. Wskazana strona internetowa zawiera informację o możliwości wniesienia protestu oraz tekst Procedury Odwoławczej. Na podstawie rozdz. IV ust. 4 Procedury Odwoławczej, określającego szczegółowo formę wniesienia protestu, protest składa się wraz z jego odpisem (w dwóch jednakowych egzemplarzach). W związku z powyższym protest powinien być wniesiony do Biura Obsługi Funduszy, wraz z jego odpisem, a nie tak jak to miało miejsce w przypadku protestu wniesionego przez spółkę A, w jednym egzemplarzu bez załączonego odpisu protestu. W skardze wniesionej od powyższej informacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, spółka A w P. zarzuciła: * naruszenie przepisów art. 30 b ust. 5 Ustawy w zw. z treścią rozdziału V ust. 3 lit. c Przejściowej Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej "PPO") - poprzez przyjęcie w tejże procedurze kryterium niewłaściwej formy protestu jako podstawy do nie rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy (odrzucenia protestu); * naruszenie przepisów art. 30 b ust. 5 Ustawy poprzez odrzucenie protestu Spółki od negatywnej oceny Projektu dokonanej przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu w piśmie z dnia 12 lutego 2010 r. z przyczyn nie wymienionych w tymże przepisie, tj. ze względu na rzekomą niewłaściwą formę wniesienia protestu, * naruszenie przepisów rozdziału V ust. 3 lit. c PPO - poprzez przyjęcie, iż protest Spółki złożony został w niewłaściwej formie z uwagi na uchybienie polegające na nie złożeniu odpisu protestu. Skarżący wskazywał w szczególności, że katalog przesłanek uprawniających instytucję zarządzającą do odrzucenia protestu zawarty w art. 30b ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712) ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzony przez instytucję zarządzającą w ramach procedury odwoławczej, co w niniejszej sprawie nastąpiło przez dodanie przesłanki "niewłaściwej formy". Jednocześnie, zdaniem skarżącej Spółki, organ błędnie przyjął, że złożenie protestu w jednym egzemplarzu, bez jego odpisu, stanowi niewłaściwą formę czynności. Nie można też według strony uznać, że jest to protest złożony niezgodnie z pouczeniem. Ponadto, brak w procedurze odwoławczej mechanizmów umożliwiających stronie usunięcie drobnych uchybień w działaniu stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących standardów w zakresie zapewnienia jednostce odpowiednich mechanizmów, pozwalających na ochronę jej interesów. W odpowiedziach na skargę złożonych zarówno przez instytucję pośredniczącą, Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu, która oceniła negatywnie wniosek preselekcyjny, jak i instytucję zarządzającą, Zarząd Województwa Wielkopolskiego, która odrzuciła protest, obie instytucje wniosły o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawowym aktem prawa krajowego, dotyczącym prowadzenia polityki rozwoju jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), zwana dalej ustawą. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Nierozpatrzenie (odrzucenie) środka odwoławczego mieści się w pojęciu negatywnego wyniku procedury odwoławczej. W niniejszej sprawie złożony przez wnioskodawcę protest od negatywnej oceny strategicznej wniosku preselekcyjnego dokonanej przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu został odrzucony przez instytucję zarządzającą bez merytorycznego rozpoznania zasadności zgłoszonych zarzutów z uwagi na wniesienie go w niewłaściwej formie, to jest tylko w jednym egzemplarzu. Spółka A przedstawiła w skardze zarzuty odnoszące się do informacji Zarządu Województwa Wielkopolskiego o odrzuceniu protestu. Istota sporu sprowadza się zatem w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie czy odrzucenie protestu z uwagi na wniesienie go w niewłaściwej formie, to jest tylko w jednym egzemplarzu nastąpiło zgodnie z prawem, czy też w sposób naruszający prawo, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze. Ta kwestia podlega kontroli sądowej w ramach badania na podstawie art. 30c ust.1 ustawy czy wyczerpane zostały środki odwoławcze i czy strona otrzymała informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Zgodnie z art. 30b ust. 1 powołanej wyżej ustawy w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. W myśl ust. 2 system realizacji programu operacyjnego (zdefiniowany w art. 5 pkt 11 ustawy) musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Zgodnie zatem z postanowieniami art. 30b ust.1 ustawy, regulacja dotycząca zaskarżenia wyniku oceny projektu zawarta jest zarówno w samej ustawie jak i w systemach realizacji poszczególnych programów operacyjnych. Określenie systemu realizacji programu operacyjnego i w jego ramach środków odwoławczych – terminów, trybu i warunków ich wnoszenia - obowiązujących dla danego systemu operacyjnego należy wyłącznie do instytucji zarządzającej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy. W konsekwencji należy uznać, że postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, obejmujące uregulowania dotyczące środków odwoławczych określają łącznie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązki i uprawnienia wnioskodawców, ubiegających się o dofinansowanie projektów zgłoszonych w ramach konkursów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy. Stanowią one również podstawę sądowej kontroli działań organów przyznających dotacje. Z postanowień zawartych w art. 30b ustawy wynika, że nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w ust. 1, zostały wniesione po terminie; w sposób sprzeczny z pouczeniem; do niewłaściwej instytucji. Szczegółowa procedura dotycząca wnoszenia i rozpatrywania protestów zawarta została w Przejściowej Procedurze Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 200-2013 i przyjęta uchwałą nr 2336/2009 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2009 r. W rozdziale IV tej procedury została uregulowana forma czynności dokonywanych w ramach procedury odwoławczej, gdzie m.in. w punkcie 1 wskazano, że protest musi być wniesiony w formie pisemnej, a w punkcie 4 - że protest składa się z odpisem protestu (w dwóch jednakowych egzemplarzach). W rozdziale V ust. 3c postanowiono, że podlega odrzuceniu protest wniesiony po terminie, w sposób sprzeczny z pouczeniem, do niewłaściwej instytucji, w niewłaściwej formie i w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia protestu lub w wyniku wydania orzeczenia sądowego. Postanowienia te, jako dotyczące warunków wnoszenia protestu stanowią uzupełnienie regulacji ustawowej, do którego odsyła wyżej cytowany przepis art. 30b ust. 1 ustawy. Zatem odrzucenie protestu na podstawie rozdz. V ust. 3 lit.c tiret 4 Przejściowej Procedurze Odwoławczej Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2000 -2013 nie narusza prawa. Równocześnie podkreślić należy, że wniesienie protestu w jednym egzemplarzu było również sprzeczne z pouczeniem (art. 30b ust.5 pkt 2). W piśmie z dnia 12 lutego 2010 r., informującym o negatywnym wyniku oceny strategicznej projektu pouczono bowiem stronę skarżącą o prawie wniesienia protestu w formie pisemnej wraz z odpisem protestu, to jest w dwóch jednakowych egzemplarzach, pod rygorem odrzucenia protestu. W tych okolicznościach wnioskodawcę obciążają odpowiednie skutki złożenia protestu w jednym egzemplarzu, to jest zarówno w niewłaściwej formie (właściwa forma obejmowała złożenie wniosku na piśmie w dwóch egzemplarzach) jak i niezgodnie z pouczeniem, które to wymogi określone zostały zarówno w procedurze odwoławczej jak i w przepisie pkt 2 ust. 5 art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać również należy, że obowiązująca dla konkursu nr 06/III/2008 przejściowa procedura odwoławcza nie przewidywała możliwości wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków protestu, a przepis art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zatem również nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 64 § 2 tego kodeksu, dotyczący usunięcia braków formalnych podania. Ze względu na powyższe okoliczności należało na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) skargę oddalić i dlatego orzeczono jak w sentencji. /-/W. Długaszewska /-/B. Koś /-/M. Lorych – Olszanowska